TA69 · 2ème chambre — 11 décembre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 
I. Par une requête n° 2307075, enregistrée le 21 août 2023, Mme C... A..., représentée par Me Lemaire, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler : 
- la décision du 26 juin 2023 par laquelle le maire d’Aizac lui a rappelé qu’elle n’avait pas produit l’ensemble des pièces demandées par courrier du 28 mars 2023 et que le dossier de demande de permis de construire restait incomplet en l’absence de production d’un document graphique d’insertion réaliste du projet ; 
- la décision refusant implicitement sa demande de permis de construire ; 
 
2°) d’enjoindre au maire d’Aizac de procéder à l’instruction de sa demande de permis de construire, le délai d’instruction commençant à courir le 20 juin 2023 ; 
  
3°) de mettre à la charge de la commune d’Aizac la somme de 1 800 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision du 26 juin 2023 est entachée d’un défaut de motivation ; 
- elle méconnaît l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme dès lors que le dossier de demande de permis de construire permet d’apprécier l’insertion du projet de construction dans son environnement et que le document graphique joint au dossier de demande n’est pas de nature à fausser l’appréciation portée par le service instructeur sur la conformité du projet à la réglementation d’urbanisme applicable ; 
- la décision de rejet implicite du permis de construire sollicité doit être annulée par voie de conséquence de l’illégalité de la décision du 26 juin 2023. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2023, la commune d’Aizac, représentée par la SELARL Retex avocats, conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la décision rejetant implicitement la demande de permis de construire, en toute hypothèse, au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision rejetant implicitement la demande de permis de construire a été confirmée par une décision expresse de refus le 28 août 2023 suite à un changement de circonstances de fait ; ainsi, les conclusions à fin d’annulation de cette décision implicite ont perdu leur objet ; 
- les conclusions à fin d’annulation de la décision du 26 juin 2023 sont irrecevables dès lors que la demande de production d’une pièce complémentaire le 26 juin 2023 a été notifiée postérieurement au délai d’un mois prévu à l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme, qu’elle n’a pas eu pour effet de modifier le délai d’instruction de la demande de permis et que cette décision ne lui fait pas grief ; 
- les conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet implicite du permis de construire en litige sont irrecevables en l’absence de moyens permettant d’en apprécier le bien-fondé ; 
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Par une lettre du 13 mai 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à une audience et que l’instruction pourrait être close à partir du 14 juin 2024 sans information préalable. 
 
Une ordonnance portant clôture de l’instruction immédiate a été prise le 13 décembre 2024. 
 
 
II. Par une requête n° 2309222, enregistrée le 27 octobre 2023, Mme C... A..., représentée par Me Lemaire, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 28 août 2023 par lequel le maire d’Aizac a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la réalisation d’un local agricole sur un terrain situé au lieu-dit le Rancel, 1509 route d’Antraigues ; 
 
2°) d’enjoindre au maire d’Aizac de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
  
3°) de mettre à la charge de la commune d’Aizac la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté du 28 août 2023 est entaché d’un défaut de motivation ; 
- il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dans l’application de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme dès lors que la pétitionnaire est une exploitante agricole, qu’elle est assujettie à la MSA comme cotisant solidaire, que la réalité de son exploitation agricole est avérée, que la construction du local est nécessaire à la transformation et au conditionnement de ses productions et que son lieu d’implantation est en adéquation avec son exploitation. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2023, la commune d’Aizac, représentée par la SELARL Retex avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Par une lettre du 13 mai 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à une audience et que l’instruction pourrait être close à partir du 14 juin 2024 sans information préalable. 
 
Une ordonnance portant clôture de l’instruction immédiate a été prise le 13 décembre 2024. 
 
 
Un mémoire, présenté pour Mme A..., a été enregistré le 20 février 2025, après la clôture de l’instruction et n’a pas été communiqué. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers ;  
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme B...,  
- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
- les observations de Me Plantevin, substituant Me Lemaire, représentant Mme A..., 
- et celles de Me Teston, substituant la SELARL Retex avocats, représentant la commune d’Aizac. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Mme A... a déposé, le 7 mars 2023, une demande de permis de construire portant sur la construction d’un local agricole sur un terrain situé au lieu-dit le Rancel, 1509 route d’Antraigues à Aizac. Par un courrier daté du 21 mars 2023, notifié le 28 mars 2023, le maire de cette commune lui a adressé une demande de pièces complémentaires, en l’informant qu’à défaut de réception des pièces demandées dans un délai de trois mois, la demande de permis de construire ferait l’objet d’un rejet tacite.  Mme A... a déposé des pièces complémentaires en mairie d’Aizac le 20 juin 2023. Le maire d’Aizac lui a toutefois rappelé, par un courrier du 26 juin 2023, qu’elle n’avait pas produit l’ensemble des pièces demandées le 28 mars 2023 et que le dossier de demande de permis de construire restait incomplet en l’absence de production d’un document graphique d’insertion réaliste du projet. Mme A... a déposé une nouvelle pièce complémentaire en mairie le 7 juillet 2023. Puis, par un arrêté du 28 août 2023, le maire d’Aizac a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par la requête n° 2307075, Mme A... demande l’annulation de la décision du 26 juin 2023 et de la décision refusant implicitement sa demande de permis de construire. Par la requête n° 2309222, Mme A... demande l’annulation de l’arrêté du 28 mars 2023. Ces requêtes concernent la situation d’une même requérante et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense dirigée contre la décision du 26 juin 2023 : 
 
2. Aux termes de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Et aux termes de l’article R. 423-40 du même code : « Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39. » 
 
3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’un dossier de demande de permis de construire est incomplet, la commune doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur adresse, dans le délai de trois mois à compter de la réception de ce courrier, l’ensemble des pièces manquantes, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle la commune reçoit ces pièces, et si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, un permis est tacitement accordé. A l’inverse, si le demandeur n’adresse pas à la commune l’ensemble des pièces manquantes dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet de la demande de permis de construire naît à l’expiration du délai d’instruction. En tout état de cause, une lettre majorant le délai d’instruction n’est pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. 
 
4. Il ressort des pièces du dossier que, suite au dépôt de sa demande de permis de construire le 7 mars 2023, Mme A... s’est vu notifier dans le délai réglementaire d’un mois, par courrier du 21 mars 2023 reçu le 28 mars suivant, d’une part, la modification de son délai d’instruction porté de trois à cinq mois et, d’autre part, une demande de pièces manquantes en raison de l’absence ou de l’insuffisance de celles jointes à sa demande initiale, et en particulier un document graphique d’insertion plus réaliste du projet dans son environnement, à produire dans le délai de trois mois, soit jusqu’au 28 juin 2023. Ainsi que le fait valoir la commune d’Aizac en défense, la lettre du maire d’Aizac du 26 juin 2023, qui se borne à rappeler à la pétitionnaire que son dossier de demande de permis de construire est incomplet en l’absence de production de cette pièce et qui ne modifie pas le délai d’instruction de sa demande de permis, est dépourvue de caractère décisoire. Dans ces conditions, la commune d’Aizac est fondée à soutenir que la décision du 26 juin 2023 ne fait pas grief. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie. 
 
 
Sur l’exception de non-lieu à statuer dirigée contre les conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet implicite du permis de construire : 
 
5. Lorsqu’une décision administrative faisant l’objet d’un recours contentieux est retirée en cours d’instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l’annulation de la nouvelle décision. Lorsque que le retrait a acquis un caractère définitif, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision. 
 
6. Ainsi qu’il a été exposé au point 3, si le demandeur n’adresse pas à la commune l’ensemble des pièces manquantes dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet de la demande de permis de construire naît à l’expiration du délai d’instruction qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir. Une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue ensuite à cette première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d’annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.  
 
7. En l’espèce, le maire d’Aizac a édicté un arrêté de refus exprès de permis de construire le 28 août 2023 qui s’est nécessairement substitué à un éventuel refus implicite de permis né le 28 juin 2023. Par suite, les conclusions dirigées contre l’éventuel refus tacite de permis de construire doivent être regardées comme dirigées contre l’arrêté du 28 août 2023 et conservent, dans cette mesure, un objet. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 28 août 2023 : 
 
8. En premier lieu, en l’absence d’illégalité de la décision du 26 juin 2023, le moyen tiré de ce que le refus de permis de construire doit être annulé par voie de conséquence de l’illégalité de cette décision du 26 juin 2023 ne peut qu’être écarté. 
 
9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…). » 
 
10. L’arrêté attaqué portant refus de permis de construire vise les dispositions législatives et réglementaires dont il fait application et en particulier l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ainsi que la carte communale approuvée le 3 mars 2008, et indique le motif pour lequel le maire a refusé d’accorder l’autorisation sollicitée, tiré de ce que le projet porte sur la construction d’un local en zone non constructible de la carte communale et que les éléments contenus au dossier ne permettent pas de démontrer que le bâtiment en litige est nécessaire à une exploitation agricole professionnelle. Ainsi, il comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l’arrêté attaqué doit être écarté. 
 
11. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme : « I. -La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : (…) / 2° Des constructions et installations nécessaires : (…) / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; (…) / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. (…) ». 
 
12. Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des cartes communales délimitent les secteurs où les constructions ne peuvent être autorisées, à l’exception des constructions et installations nécessaires, notamment, à l’exploitation agricole ou forestière. Pour vérifier que la construction ou l’installation projetée est nécessaire à cette exploitation, l’autorité administrative compétente doit s’assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la réalité de l’exploitation agricole ou forestière, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l’exercice effectif d’une activité agricole ou forestière d’une consistance suffisante. 
 
13. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet litigieux est situé en zone non constructible de la carte communale. Selon la notice du dossier de demande de permis de construire, le projet a pour objet la construction d’un hangar agricole d’une emprise au sol de 49,5 m² destiné à la transformation et au conditionnement des produits agricoles issus de l’exploitation de Mme A.... Il est également constant que Mme A... a obtenu le 16 août 2021 un permis de construire autorisant la réalisation d’un abri de jardin, lequel a été construit en méconnaissance de l’autorisation d’urbanisme précédemment accordée, et que la demande de permis en litige a pour objet de régulariser cette construction. Toutefois, en se bornant à produire un extrait d’inscription au répertoire des entreprises et des établissements en date du 12 avril 2022 pour une activité de culture d’autres fruits d’arbres ou d’arbustes et de fruits à coque, à faire valoir qu’elle est affiliée à la MSA depuis cette date et à faire état d’une activité agricole de maraîchage sur une surface de 1 000 m², de castanéiculture sur une surface de 4 000 m² et d’apiculture de 10 ruches, ces surfaces exploitées étant d’ailleurs sensiblement inférieures à la superficie minimale d’installation dans l’Ardèche de 9,5 ha et de 49 ruches, Mme A..., qui bénéficie du revenu de solidarité active et ne produit aucun élément précis permettant d’attester de la réalité de son activité, ne saurait être regardée comme établissant que les conditions d’exercice de son activité permettent de la faire regarder comme une exploitation agricole, laquelle n’apparaît pas d’une consistance suffisante, ni au demeurant que la construction litigeuse, initialement à vocation d’abri de jardin, serait, à la date de la décision attaquée, nécessaire à cette exploitation au sens du 2° de l’article L. 161-4 précité. Par suite, et alors que le projet a recueilli un avis défavorable de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en date du 6 juillet 2023, le maire d’Aizac n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées en refusant de délivrer à la requérante le permis de construire sollicité, ni entaché sa décision d’une erreur de droit. 
 
14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, tirée de ce que les conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet implicite du permis de construire sont dépourvus de moyens, que les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme A... doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte présentées par Mme A... doivent être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés aux instances : 
 
16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune d’Aizac, qui n’est pas partie perdante dans les deux instances. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par cette commune au titre des frais non compris dans les dépens qu’elle a exposés. 
 
 
                                                     D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Les requêtes n°s 2307075 et 2309222 de Mme A... sont rejetées. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune d’Aizac présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 :  Le présent jugement sera notifié à Mme C... A... et à la commune d’Aizac. 
 
 
Délibéré après l'audience du 27 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Thierry Besse, président, 
- Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère, 
- Mme Marie Chapard, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.  
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
F.-M. B... 
 
Le président, 
 
 
 
 
T. Besse      La greffière, 
 
 
 
 
G. Reynaud 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Ardèche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition,  
Un greffier,