TA69 · 1ère chambre — 3 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 septembre et 16 novembre 2023, Mme B C, Mme D C et Mme A C, représentées par Me Salen, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération a rejeté leur demande d'abrogation du plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'il classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section AE 279, 478 et 540, situées dans la commune de Montbrison, et y délimite un emplacement réservé n° 55 ; 
 2°) d'abroger, par voie de conséquence, le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par délibération du 13 décembre 2022 ; 
 3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération d'abroger et / ou de modifier son plan local d'urbanisme intercommunal dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération le versement de la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - leur requête est recevable ; 
 - les nombreuses modifications apportées au zonage postérieurement à l'enquête publique remettent en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme ; 
 - le plan local d'urbanisme est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Sud-Loire ; 
 - le zonage n'est pas cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; 
 - le classement en zone naturelle des parcelles AE 279, 478, 537 et 540, situées dans la commune de Montbrison, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;  
 - l'emplacement réservé n° 55 identifié sur ses parcelles est illégal puisque sa superficie a augmenté par rapport au projet soumis à enquête publique et qu'il est délimité sur des parcelles classées en zone naturelle. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 27 octobre 2023 et 8 décembre 2023, la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par Me Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérantes la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 11 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 janvier 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public, 
 - les observations de Me Tirvaudey, substituant Me Salen et représentant les requérantes, ainsi que celles de Me Thiry, représentant la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mmes C sont propriétaires des parcelles cadastrées section AE 279, 478, 537 et 540 situées dans la commune de Montbrison. Ces parcelles ont été partiellement classées en zone naturelle par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé le 13 décembre 2022 et incluses dans un emplacement réservé n° 55. Par un courrier du 5 juin 2023, Mmes C ont demandé l'abrogation du plan local d'urbanisme intercommunal, en tant qu'il procède à ces classements. Cette demande a été implicitement rejetée le 7 août 2023 par le président de la communauté d'agglomération. Par la présente requête, Mmes C demandent l'annulation de cette décision, ainsi que l'abrogation, par voie de conséquence, du plan local d'urbanisme. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 
 3. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.  
 4. En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.  
 5. Dès lors qu'il résulte de ses termes mêmes que les règles qu'il fixe s'appliquent aux moyens soulevés par voie d'exception, et non pas aux moyens dirigés contre un refus d'abrogation, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, qui prévoit que certains vices de procédure peuvent être soulevés contre un plan local d'urbanisme sans condition de délai, ne fait pas obstacle à l'application des principes rappelés au point précédent. 
 6. En application de ces principes, le moyen tiré du vice de procédure ayant consisté à modifier l'économie générale du plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique, y compris en augmentant la superficie de l'emplacement réservé n° 55, est inopérant à l'encontre de la décision ayant refusé de procéder à son abrogation. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ".  
 8. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 9. Le projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale Sud-Loire, approuvé le 19 décembre 2013, librement accessible en ligne, vise à renforcer l'attractivité du territoire et à soutenir son développement, tout en maîtrisant la consommation foncière induite par l'expansion urbaine. Il favorise ainsi l'urbanisation au sein des tissus agglomérés existants, en accordant la priorité au développement au sein des centralités, à l'instar des communes de Montbrison et de Saint-Just-Saint-Rambert. Afin de freiner la disparition des espaces agricoles et naturels, le schéma de cohérence territoriale encourage la densification des formes urbaines, le renouvellement urbain, la requalification des friches industrielles et urbaines ou encore l'utilisation des " dents creuses " et délaissés urbains. Ces orientations doivent être conciliées avec les objectifs de préservation et de valorisation des milieux naturels, agricoles et forestiers. A ce titre, le schéma de cohérence territoriale entend protéger l'agriculture périurbaine et mettre en valeur les interfaces entre la ville et la nature. Il vise notamment à stopper l'étalement urbain le long des grands axes routiers et à préserver des espaces de respiration entre les entités urbaines, de même qu'au sein des zones urbanisées. Si les requérantes invoquent le classement de huit zones à urbaniser identifiées par le plan local d'urbanisme sur les communes de Montbrison, Saint-Just-Saint-Rambert et Essertines-en-Châtelneuf, ces dernières sont majoritairement situées dans des communes qualifiées de " centralités " par le schéma de cohérence territoriale et jouxtent directement les zones urbaines. En outre, bien que les parcelles AE 279 et 478, situées dans la commune de Montbrison et classées en zone naturelle, soient au contact d'un terrain bâti, elles sont largement restées à l'état naturel. Dans ces conditions, ces seuls classements ne sauraient, à eux seuls, démontrer qu'à l'échelle du territoire couvert par le schéma, le plan local d'urbanisme contrevient aux objectifs qu'il impose, d'autant qu'il contient également plusieurs orientations destinées à préserver les espaces naturels de l'urbanisation. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale Sud-Loire ne peut qu'être écarté. 
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 11. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 12. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal expose qu'entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d'espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Après avoir rappelé que le territoire de l'agglomération est composé à 91 % d'espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d'aménagement et de développement durables fixe l'objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l'artificialisation de ces espaces et en luttant contre l'étalement urbain. Pour atteindre cet objectif, les auteurs du plan local d'urbanisme ont adopté une approche fondée sur un développement démographique " raisonné ", favorisant l'implantation des constructions au sein des espaces déjà urbanisés. Cette orientation repose sur la réhabilitation des bourgs, la revalorisation des cœurs historiques délaissés et, plus largement, le renforcement du tissu bâti existant, afin de limiter le phénomène de périurbanisation. Conscients que le foncier disponible dans l'enveloppe urbaine ne suffira pas à répondre aux besoins en matière de logement dans les dix prochaines années, les auteurs du plan local d'urbanisme ont restreint l'extension de l'urbanisation à 40 hectares, en veillant à ce qu'elle s'inscrive dans la continuité du bâti existant. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables affirme la volonté des auteurs du plan de préserver la nature en milieu urbain en protégeant les espaces libres, lesquels contribuent à la qualité du cadre de vie des habitants et à la réduction des îlots de chaleur. Or, le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section AE 279 et 478, appartenant aux requérantes, de même que celui d'un terrain de 4 000 mètres carrés resté à l'état naturel dans le hameau de " Marieux " à Périgneux, ne suffisent pas à caractériser en soi, à l'échelle du territoire couvert par le plan, une incohérence entre les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et le zonage retenu. L'incohérence alléguée n'est pas davantage établie par la critique vague et générale du " classement en zones agricole et naturelle de parcelles situées en cœur de secteurs déjà largement urbanisés ". 
 13. En dernier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Le tome 4 du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal, qui présentent les justifications du zonage, indique : " La zone N correspond aux secteurs naturels et forestiers d'intérêt et notamment aux espaces naturels sensibles, aux espaces boisés de taille significative et aux réservoirs de biodiversité. Des hameaux et groupes d'habitations existantes, ou des habitations isolées sont également implantés dans la zone N ". 
 14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 15. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; () ". Selon les articles R. 151-34, R. 151-48 et R. 151-50 de ce code, dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques font apparaître, s'il y a lieu, les emplacements réservés aux voies publiques, aux ouvrages publics et aux équipements et installations d'intérêt général, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires. 
 16. Il appartient au juge administratif de vérifier, en fonction des circonstances de l'espèce, que le fait de procéder simultanément à la création d'un emplacement réservé dans un document d'urbanisme, qui a pour seul objet de protéger un terrain d'opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation future d'un ouvrage ou aménagement présentant un intérêt général, et à un classement en zone naturelle n'est pas contradictoire. 
 17. Contrairement à ce que soutiennent Mmes C, la parcelle cadastrée AE 537 leur appartenant sur la commune de Montbrison a été classée en zone U2, et non en zone naturelle. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de ces parcelles en zone N manque en fait. 
 18. En outre, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées AE 279, AE 478 et AE 540, d'une contenance d'environ 2 650 mètres carrés, forment le jardin d'agrément de la maison d'habitation située sur la parcelle AE 537. Ce vaste jardin arboré, bien que proche du bâti, peut être caractérisé sans erreur manifeste d' " espace naturel " au sens du 3° de l'article L. 151-24 du code de l'urbanisme et forme, avec la parcelles adjacentes AE 788, un espace de respiration en marge de l'enveloppe urbaine, lequel se prolonge jusqu'aux berges de la rivière " Moingt ". Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, cette configuration exclut que leurs parcelles soient qualifiées de " dent creuse " à combler dans le tissu urbain, au sens du plan local d'urbanisme. Compte tenu de leur situation et de leurs caractéristiques propres, et quand bien même elles seraient desservies par les réseaux, le classement des parcelles AE 279, AE 478 et d'une partie de la parcelle AE 540 en zone naturelle, cohérent avec le parti d'aménagement rappelé au point 12 visant à préserver les espaces naturels, y compris au sein du tissu urbain, et notamment les abords des cours d'eau, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Enfin, la création simultanée de l'emplacement réservé n° 55, destiné à l'aménagement d'un parc de stationnement sur les parcelles AE 788 et AE 279, n'apparaît pas, dans les circonstances de l'espèce, contradictoire avec le zonage retenu, au regard notamment des possibilités de construire admises en zone naturelle par le règlement. 
 19. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la requête de Mmes C doit être rejetée en toutes ses conclusions. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C, désignée représente unique, et à la communauté d'agglomération Loire Forez Agglomération. 
 Délibéré après l'audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Hervé Drouet, président, 
 Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 H. Drouet      
 La greffière, 
 C. Amouny 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2307591