TA101 · 2ème chambre — 19 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 février 2024 et 26 juin 2025, M. B... A..., représenté en dernier lieu par Me de Froment, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler l’avis des sommes à payer du 4 janvier 2024 mettant à sa charge la somme de 159 098,41 euros correspondant aux rémunérations perçues pendant la période du 2 septembre 2020 au 30 septembre 2023 ; 
 
2°) de le décharger de l’obligation de payer cette somme ; 
 
3°) de mettre à la charge de la région Réunion la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que : 
- une partie des sommes réclamées est prescrite en application de l’article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;  
- l’avis des sommes à payer litigieux est entaché d’un défaut de précision des éléments de calcul ; 
- il n’est pas signé, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- il a été pris par une personne incompétente ; 
- il est entaché d’une erreur des bases de liquidation en ce qu’il ne pouvait intégrer les indemnités perçues au titre du CITIS pour les mois de juillet et août 2020 ;  
- la somme mise à sa charge ne pouvait pas intégrer le montant du prélèvement à la source ; 
- l’avis des sommes à payer en litige retire des décisions créatrices de droit au-delà du délai de quatre mois, prévu par l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- il est entaché d’une erreur de droit dès lors que l’exercice des fonctions de maire n’est pas une activité rémunérée ; 
- il constitue un détournement de pouvoir. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2024, la région Réunion, représentée par Me Lafay, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. A... la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Marchessaux, rapporteure, 
- les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public, 
- et les observations de Me Domitile substituant Me de Froment, représentant M. A..., 
- la région Réunion n’étant pas représentée. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. A..., technicien principal de 1ère classe titulaire, occupait un poste de chargé d’opérations au sein de la direction des bâtiments et de l’architecture – secteur Sud à la région Réunion. Par une ordonnance n° 1901219 du 11 septembre 2019, le juge des référés du tribunal a suspendu les arrêtés du président du conseil régional de La Réunion des 25 juillet et 8 août 2019 refusant de reconnaître l’imputabilité au service de son accident déclaré le 4 septembre 2019 et le plaçant en congé de maladie ordinaire sans traitement à compter du 1er juin 2019 et a enjoint à la région Réunion de régulariser, à titre provisoire, la situation de M. A... sur la base d’une reconnaissance d’imputabilité au service et d’un droit au plein traitement pour l’ensemble des congés de maladie attribués à compter du 4 septembre 2018. Par un jugement n° 1901218 du 14 février 2022, le tribunal a annulé l’arrêté du président du conseil régional de La Réunion du 25 juillet 2019 de non reconnaissance d’imputabilité au service de l’accident de M. A... et la décision du président du conseil régional de La Réunion du 8 août 2019 de mise en congé de maladie ordinaire de M. A... et a enjoint à la région Réunion de prendre un arrêté reconnaissant définitivement l’imputabilité au service de l’accident de M. A... dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement. Le requérant a été placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) provisoire par un arrêté du 14 octobre 2019, puis définitif par un arrêté du 6 mai 2022 pour la période du mai 2018 au 5 juillet 2020 et de nouveau provisoire, par arrêté du même jour, à compter du 5 juillet 2020. Durant cette période, M. A... s’est présenté aux élections municipales de la commune de Cilaos et a été élu maire le 5 juillet 2020. Par une décision du 2 septembre 2020, le président du conseil régional de La Réunion a suspendu rétroactivement la rémunération de M. A... à compter du 5 juillet 2020, au motif que sa rémunération ne pouvait être cumulée avec son indemnité de maire. Le président du conseil régional de La Réunion a également émis, le 30 septembre 2020, un titre de recette en vue du recouvrement d’un trop-perçu de rémunération de 4 870,31 euros. Par une autre ordonnance n° 2100123 du 25 septembre 2021, le même juge des référés a suspendu la décision du président du conseil régional de La Réunion du 2 septembre 2020 précitée et a enjoint à la région Réunion de régulariser, à titre provisoire, sa situation en rétablissant ses droits à rémunération à compter du 5 juillet 2020. Cette ordonnance a été annulée par une décision du Conseil d’Etat n° 450637 du 21 juin 2022 pour défaut d’urgence. Par un jugement n° 2100119 du 31 mai 20023, le tribunal a rejeté la requête de M. A... tendant à l’annulation de cette décision du 2 septembre 2020, de la décision du 27 novembre 2020 rejetant son recours gracieux et du titre de recette émis le 20 septembre 2020 pour le recouvrement de la somme de 4 870,31 euros. Ce jugement a été annulé par un arrêt de la cour administrative de Bordeaux n° 23BX02345 du 26 septembre 2025. Par une décision du 18 janvier 2024, la région Réunion a décidé de procéder au recouvrement de la somme de 159 098,41 euros, par l’émission d’un titre de recette, correspondant aux rémunérations perçues sur la période du 5 juillet 2020 au 1er octobre 2023 et a informé M. A... de ce qu’elle ne pouvait pas le maintenir en CITIS. M. A... demande au tribunal d’annuler l’avis des sommes à payer du 4 janvier 2024 mettant à sa charge la somme de 159 098,41 euros correspondant aux rémunérations perçues pendant la période du 2 septembre 2020 au 30 septembre 2023 et de le décharger de l’obligation de payer cette somme. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’avis des sommes à payer émis le 4 janvier 2024 et de décharge de l’obligation de payer la somme de 159 098,41 euros :  
 
2. D’une part, aux termes de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en vigueur à la date de la décision attaquée : « I. Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. (…) / Le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. (…). La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. L’autorité administrative peut, à tout moment, vérifier si l’état de santé du fonctionnaire nécessite son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service. / (…) / VI. Un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités du congé pour invalidité temporaire imputable au service mentionné au premier alinéa et détermine ses effets sur la situation administrative des fonctionnaires. Il fixe également les obligations auxquelles les fonctionnaires demandant le bénéfice de ce congé sont tenus de se soumettre en vue, d’une part, de l’octroi ou du maintien du congé et, d’autre part, du rétablissement de leur santé, sous peine de voir réduire ou supprimer le traitement qui leur avait été conservé. (…) ». 
  
 3. Aux termes de l’article 37-15 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : « Le bénéficiaire d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service doit cesser toute activité rémunérée à l'exception des activités ordonnées et contrôlées médicalement au titre de la réadaptation et des activités mentionnées au premier alinéa du V de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée. / En cas de méconnaissance de cette obligation, l'autorité territoriale procède à l'interruption du versement de la rémunération et prend les mesures nécessaires pour faire reverser les sommes perçues depuis cette date au titre du traitement et des accessoires. / La rémunération est rétablie à compter du jour où l'intéressé a cessé toute activité rémunérée non autorisée ».  
  
  4. D’autre part, en vertu de l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites, sans préjudice des dispositions qui prévoient notamment des indemnités de fonction. Si l’article L. 2123-23 du même code prévoit toutefois que les maires des communes perçoivent une indemnité de fonction fixée en fonction d’un barème lié notamment au nombre d’habitants de la commune, cette indemnité ne rémunère pas une activité mais est versée en compensation de l’exercice de fonctions électives. Eu égard au principe de gratuité des fonctions ainsi énoncé, les fonctions de maire ne peuvent pas être regardées comme des activités rémunérées au sens de l’article 37-15 du décret du 30 juillet 1987 cité au point 3. 
  
5. En l’espèce, alors qu’il était en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) depuis le 4 mai 2018, M. A... a été élu maire de la commune de Cilaos le 5 juillet 2020. La région Réunion a alors décidé d’émettre le titre de recette contesté en vue de récupérer les sommes versées pendant le placement de M. A... en CITIS, pour la période du 5 juillet 2020 au 1er octobre 2023. Il résulte en particulier des termes du courrier du 18 janvier 2024 qui l’accompagnait que le titre de recette en litige a été pris en application du jugement du 31 mai 2023 du tribunal qui a considéré que l’exercice du mandat de maire devait être considéré comme une activité rémunérée au sens de l’article 37-15 du décret du 30 juillet 1987 et en a tiré la conclusion que la décision de suspension de la rémunération perçue dans le cadre du CITIS était régulière. Toutefois, outre que ce jugement a été annulé par un arrêt n° 23BX02345 du 26 septembre 2025 de la cour administrative de Bordeaux ainsi qu’il a été dit au point 1, il résulte des termes de cet arrêt qu’en sa qualité de maire de Cilaos, M. A... perçoit l’indemnité de fonction prévue par l’article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales et qu’il résulte de ce qui a été énoncé au point 4 que le versement de cette indemnité ne saurait être regardé comme la rémunération d’une activité. Par suite, en prenant le titre de recette attaqué au motif que la fonction de maire exercée par le requérant constituait l’exercice d’une activité rémunérée, la présidente de la région Réunion a entaché sa décision d’une erreur de droit.  
 
6. Aux termes de l’article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives aux conditions d'exercice des mandats municipaux, à l'exclusion des articles L. 2123-18-1, L. 2123-18-3 et L. 2123-22, sont applicables aux membres du conseil de la communauté sous réserve des dispositions qui leur sont propres. / (…) ». Aux termes de l’article  L. 1524-5 du même code : « (…) / Les élus locaux agissant en tant que mandataires des collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein du conseil d'administration ou du conseil de surveillance des sociétés d'économie mixte locales et exerçant, à l'exclusion de toute autre fonction dans la société, les fonctions de membre, de président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance et de président assurant les fonctions de directeur général d'une société d'économie mixte locale ne sont pas considérés comme entrepreneurs de services municipaux, départementaux ou régionaux au sens des articles L. 207, L. 231 et L. 343 du code électoral. / Ces représentants peuvent percevoir une rémunération ou des avantages particuliers à condition d'y être autorisés par une délibération expresse de l'assemblée qui les a désignés ; cette délibération fixe le montant maximum des rémunérations ou avantages susceptibles d'être perçus ainsi que la nature des fonctions qui les justifient. (…) ».  
 
7. Si M. A... a également été élu président de l’établissement public foncier de La Réunion (EPFR), la région Réunion reconnait que ces fonctions sont exercées à titre gratuit. Par ailleurs, celles de vice-président de la CIVIS, établissement public de coopération intercommunale (EPCI), constitué en communauté d’agglomération, pour lesquelles M. A... perçoit une rémunération de 1 123 euros net par mois, relèvent, en application de l’article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales, des dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxième partie de ce code, relatives aux conditions d'exercice des mandats municipaux, comprenant celles de l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales mentionnées au point 4. Dès lors, elles ne peuvent être considérées comme une activité rémunérée au sens de l’article 37-15 du décret du 30 juillet 1987. Il en va de même des fonctions de président du conseil d’administration de la SEM Réunion Recyclage Environnement pour laquelle le requérant perçoit la somme de 650 euros net par mois, qui sont, selon les dispositions de l’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales, exercées dans le cadre de son mandat d’élu local. Enfin, les circonstances que M. A... ne consacrerait pas son temps à soigner sa maladie et à sa réadaptation, ainsi que celle tirée de ce qu’il existe des dispositifs spécifiques, notamment le détachement et la disponibilité, pour permettre aux fonctionnaires d’exercer un mandat d’élu local sont sans incidence sur la légalité du titre de recette attaqué. 
 
8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. A... est fondé à demander l’annulation de l’avis des sommes à payer du 4 janvier 2024 mettant à sa charge la somme de 159 098,41 euros et de le décharger de l’obligation de payer cette somme. 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la région Réunion demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la région Réunion une somme de 600 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : L’avis des sommes à payer émis le 4 janvier 2024 est annulé.  
 
Article 2 : M. A... est déchargé de l’obligation de payer la somme de 159 098,41 euros. 
 
Article 3 : La région Réunion versera à M. A... une somme de 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions de la région Réunion tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A... et à la région Réunion. 
 
Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026, où siégeaient : 
 
- Mme Blin, présidente, 
- Mme Marchessaux, première conseillère, 
- M. Fourcade, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 février 2026. 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
 
J. MARCHESSAUXLa présidente, 
 
 
 
 
 
A. BLIN 
La greffière, 
 
 
 
 
 
S. LE CARDIET 
 
La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.