TA34 · 6ème Chambre — 5 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
I. - Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 février 2024, le 26 mars 2025 et le 18 juin 2025 sous le n° 2400937, la société anonyme Bouygues Telecom et la société par actions simplifiée Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° DP 034336 23 Z0049 du 10 octobre 2023 par lequel le maire de la commune de Villeneuve-lès-Béziers s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures pour l’implantation d’une station relais de téléphonie mobile, sur un terrain situé 3 avenue André Palmade, parcelle cadastrée section AC n° 206 et la décision implicite du 1er février 2024 de rejet du recours gracieux présenté par la société Bouygues Telecom ;  
  
2°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Béziers la somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.  
 
Elles soutiennent que :  
 
- la décision est insuffisamment motivée au regard des exigences des articles L. 424-1, L. 424-3 et R. 424-5 du code de l’urbanisme, et des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;  
- la décision est entachée d’une erreur d’appréciation au regard de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et de l’article U11 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le projet, qui consiste en un pylône treillis, s’implante dans une zone urbaine ayant vocation à se densifier ; la seule circonstance qu’il soit situé dans une zone protégée ou qu’il soit partiellement visible de cette dernière n’est pas de nature à la compromettre ;  
- le motif tiré de ce que le projet nécessite d’être autorisé par un permis de construire n’est pas de nature à fonder l’arrêté en litige dès lors que le projet n’est pas, au regard de l’article L. 621-30 du code du patrimoine, situé dans le champ de visibilité d’un monument historique. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2025, la commune de Villeneuve-lès-Béziers, représentée par la SELARL Maillot Avocats & Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérantes en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
 
- à titre principal, aucun des moyens de la requête n’est fondé ;  
- à titre subsidiaire, l’arrêté est susceptible d’être fondé sur les motifs suivants, dont elle demande la substitution :  
* le projet méconnaît l’article U11 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu’il est, du fait notamment de sa hauteur, de nature à porter atteinte au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et paysages urbains ; il est implanté à proximité du canal du Midi, d’une cave coopérative érigée en 1938 et dans le périmètre de protection d’un monument historique, tandis que le plan local d'urbanisme promeut, à travers l’orientation d’aménagement et de programmation qui concerne le secteur et son règlement, des hauteurs limitées, des formes architecturales simples ainsi qu’une cohérence globale ;  
* le projet ne pouvait être autorisé sans que la société pétitionnaire ait sollicité un permis de construire en application des articles R. 421-9 et R. 421-1 du code de l'urbanisme dès lors qu’il est compris dans un périmètre délimité en application de l’article L. 621-30 du code du patrimoine. 
 
 
II. - Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 mai 2024, le 26 mars 2025 et le 18 juin 2025 sous le n° 2402950, la société anonyme Bouygues Telecom et la société par actions simplifiée Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° DP 034336 23 Z0049 du 2 avril 2024 par lequel le maire de la commune de Villeneuve-lès-Béziers s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures pour l’implantation d’une station relais de téléphonie mobile, sur un terrain situé 3 avenue André Palmade, parcelle cadastrée section AC n° 206 ; 
  
2°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Béziers la somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.  
 
Elles soutiennent que :  
 
- l’ordonnance du 7 mars 2024 par laquelle le juge des référés a ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté du 10 octobre 2023 et a enjoint au maire de la commune de procéder à une nouvelle instruction de cette déclaration préalable a été méconnue ; 
- l’arrêté est insuffisamment motivé ; 
- le projet ne méconnaît pas l’article U11 du règlement du plan local d’urbanisme ; 
- le projet n’est pas soumis à permis de construire.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2025, la commune de Villeneuve-lès-Béziers, représentée par la SELARL Maillot Avocats & Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérantes en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code du patrimoine ;  
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Didierlaurent,  
- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
- les observations de Me Coëlo, représentant la commune de Villeneuve-lès-Béziers. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 La société Phoenix France Infrastructures a déposé le 31 mai 2023 et complété le 15 septembre suivant, auprès des services de la commune de Villeneuve-lès-Béziers, une déclaration préalable de travaux pour l’implantation d’une station relais de téléphonie mobile, sur un terrain situé 3 avenue André Palmade, parcelle cadastrée section AC n° 206. Par un arrêté n° DP 034336 23 Z0049 du 10 octobre 2023, le maire de la commune de Villeneuve-lès-Béziers a fait opposition à cette déclaration préalable. Par une ordonnance n° 2400936 du 7 mars 2024, le juge des référés du tribunal a ordonné la suspension de l’exécution de cet arrêté et a enjoint au maire de la commune de procéder à une nouvelle instruction de cette déclaration préalable. Par un arrêté n° DP 034336 23 Z0049 du 2 avril 2024, le maire de la commune de Villeneuve-lès-Béziers a de nouveau fait opposition à cette déclaration préalable et, par une ordonnance n° 2403485 du 11 juillet 2024, le juge des référés a suspendu l’exécution de cet arrêté et a enjoint au maire de la commune de délivrer à la société Phoenix France Infrastructures, à titre provisoire, une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois, délivrée par un arrêté du 18 juillet 2024. Par les requêtes nos 2400937 et 2402950, la société Bouygues Telecom et la société Phoenix France Infrastructures demandent l’annulation de l’arrêté du 10 octobre 2023 et de l’arrêté du 2 avril 2024. 
 
Les requêtes nos 2400937 et 2402950 présentent à juger des questions similaires et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre et de statuer par un même jugement. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En ce qui concerne l’arrêté du 10 octobre 2023 :  
 
S’agissant de la nécessité de solliciter un permis de construire :  
 
D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire, à l’exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l’urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable ». L’article R. 421-2 dudit code dispose : « Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu’ils sont implantés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; (…) ». Selon l’article R. 421-9 du même code : « En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable, à l’exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : (…) / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m² ». L’article R. 421-11 de ce code prévoit : « (…) dans les abords des monuments historiques (…) les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / -une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / -une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; (…) ». En outre, l’article R. 420-1 du même code définit l’emprise au sol, au sens du livre IV, comme « la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ».  
 
Lorsqu’il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l’urbanisme, soumis à l’obligation d’obtenir un permis de construire, mais n’ont fait l’objet que d’une simple déclaration, l’autorité compétente en matière d’urbanisme est tenue de s’opposer aux travaux déclarés et d’inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 621-30 du code du patrimoine : « I. – Les immeubles ou ensembles d’immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. / La protection au titre des abords a le caractère de servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. / II. – La protection au titre des abords s’applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l’autorité administrative dans les conditions fixées à l’article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l’absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s’applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / La protection au titre des abords s’applique à toute partie non protégée au titre des monuments historiques d’un immeuble partiellement protégé. / La protection au titre des abords n’est pas applicable aux immeubles ou parties d’immeubles protégés au titre des monuments historiques ou situés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable classé en application des articles L. 631-1 et L. 631-2. / Les servitudes d’utilité publique instituées en application de l’article L. 341-1 du code de l’environnement ne sont pas applicables aux immeubles protégés au titre des abords ».  
 
Il résulte des dispositions précitées qu’en l'absence de périmètre délimité par l’autorité administrative dans les conditions fixées à l’article L. 621-31 du code du patrimoine, la protection au titre des abords s'applique aux immeubles situés à moins de cinq cents mètres d’un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, s’ils sont visibles à l’œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public, y compris lorsque ce lieu est situé en dehors du périmètre de cinq cents mètres entourant l’édifice en cause. 
 
En l’espèce, le projet en litige est situé à environ quatre cents mètres de l’église de Villeneuve-lès-Béziers, classée monument historique par un arrêté du 11 octobre 1930 et il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un périmètre de protection aurait été délimité dans les conditions fixées à l’article L. 621-31 du code du patrimoine, le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune se bornant par ailleurs à matérialiser un périmètre de cinq cents mètres autour de l’édifice. Alors que l’architecte des bâtiments de France, saisi du projet, a considéré, par un avis du 12 juin 2023, que le projet était situé dans un rayon de cinq cents mètres de ce monument, mais n’était pas situé dans son champ de visibilité, la commune de Villeneuve-lès-Béziers produit deux photographies réalisées au moyen d’un objectif grand angle ainsi qu’une photographie réalisée depuis la toiture de la cave coopérative qui jouxte le terrain d’assiette du projet et depuis laquelle le clocher du monument est visible. Toutefois, par ces seuls éléments, la commune n’établit pas que le projet est visible à l’œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public. Par suite, le projet en litige n’est pas soumis à permis de construire. L’arrêté attaqué est ainsi entaché d’une erreur de droit. 
 
S’agissant de l’atteinte aux paysages :  
 
Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ». Aux termes de l’article U11 du règlement du plan local d'urbanisme : « (…) / Par leur aspect extérieur, les constructions et autres modes d’occupation du sol ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages urbains ». Dès lors que les dispositions de l'article U 11 du règlement du plan local d'urbanisme, dont la commune demande la substitution à celles de l’article R. 111-27, ont le même objet que ces dernières et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. 
 
Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l’impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations. 
 
D'une part, le terrain d'assiette du projet est situé en zone Rua du secteur U3 du plan local d'urbanisme, laquelle correspond, selon son règlement, à une limite villageoise urbanisée comprise entre le canal du Midi et la voie ferrée, essentiellement constituée d'habitats individuels et ayant vocation à être densifiée, et il ressort des pièces du dossier que le secteur nord du canal, au sein duquel s'implante le projet, est composé d'habitats pavillonnaires ne présentant pas de cohérence architecturale particulière. Si la commune se prévaut de la présence d'une cave coopérative érigée en 1938 et de la proximité du canal du Midi, dont les berges sont situées à 50 mètres du terrain d'assiette, il ressort des pièces du dossier que ce bâtiment, de nature industrielle, ne fait l'objet d'aucune protection au titre des monuments historiques ni d'une identification comme élément de patrimoine remarquable dans le plan local d'urbanisme et que, si le canal du Midi constitue un ouvrage remarquable, il traverse, dans ce secteur, un environnement urbain dense au sein duquel le secteur nord, en limite duquel s'implante le projet, ne présente pas de cohérence architecturale particulière. 
 
D'autre part, si le centre ancien de la commune comporte un monument historique, en l'espèce l'église de Villeneuve-lès-Béziers, cette seule circonstance n'est pas, par elle-même et compte tenu de la localisation du projet, situé à environ 400 mètres de cette église et séparé de cette dernière par la toiture de la cave coopérative et ses cuves, de nature à conduire à regarder le projet comme portant atteinte à l'intérêt de ce secteur. S'il est constant que le projet en litige, d'une hauteur de 10 mètres supérieure à celle de cette construction de nature industrielle à laquelle il s'adosse, sera visible depuis ses abords, la conception en treillis métallique du projet, dont la transparence atténue l'impact visuel, limite l'effet de la construction projetée sur le paysage urbain. Dans ces conditions, la circonstance que le pylône soit visible depuis les abords du canal du Midi et notamment au sein du secteur couvert par l'orientation d'aménagement et de programmation qui les concerne ne suffit pas à caractériser une atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants et l'arrêté en litige est entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'article U 11 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 
S’agissant des demandes de substitution de motifs :  
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve qu’elle ne prive pas l’intéressé d’une garantie procédurale attachée au motif ainsi substitué. 
 
Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 11 que les motifs dont la commune de Villeneuve-lès-Béziers demande la substitution, tirés de ce que le projet ne pouvait être autorisé sans que la société pétitionnaire ait sollicité un permis de construire et de la méconnaissance de l’article U11 du règlement du plan local d'urbanisme, ne sont pas de nature à fonder l’arrêté en litige. 
 
 
En ce qui concerne l’arrêté du 2 avril 2024 :  
 
Pour s’opposer de nouveau à la déclaration préalable n° DP 034336 23 Z0049 déposée par la société Phoenix France Infrastructures, le maire de la commune de Villeneuve-lès-Béziers a fondé l’arrêté du 2 avril 2024 sur les mêmes motifs que ceux examinés précédemment et tirés, d’une part, de la méconnaissance de l’article U11 du règlement du plan local d'urbanisme et, d’autre part, de ce que le projet ne pouvait être autorisé sans que la société pétitionnaire ait sollicité un permis de construire. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 11 que ces motifs ne sont pas de nature à fonder l’arrêté en litige. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’apparaît susceptible, en l’état des dossiers, de fonder l’annulation des arrêtés en litige. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les arrêtés n° DP 034336 23 Z0049 du 10 octobre 2023 et du 2 avril 2024 par lesquels le maire de la commune de Villeneuve-lès-Béziers s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures pour l’implantation d’une station relais de téléphonie mobile doivent être annulés. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures n’étant pas, dans les présentes instances, la partie perdante, il n’y a pas lieu de mettre à leur charge la somme sollicitée par la commune de Villeneuve-lès-Béziers au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Béziers une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté n° DP 034336 23 Z0049 du 10 octobre 2023 est annulé. 
 
Article 2 : L’arrêté n° DP 034336 23 Z0049 du 2 avril 2024 est annulé. 
 
Article 3 : La commune de Villeneuve-lès-Béziers versera aux sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures la somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Villeneuve-lès-Béziers sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme Bouygues Telecom, à la société par actions simplifiée Phoenix France Infrastructures et à la commune de Villeneuve-lès-Béziers. 
 
 
Délibéré après l'audience du , à laquelle siégeaient : 
 
Mme Bourjade, première conseillère faisant fonction de présidente, 
M. Raguin, premier conseiller, 
M. Didierlaurent, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
M. Didierlaurent 
La première conseillère 
faisant fonction de présidente, 
 
A. Bourjade 
 
 
La greffière, 
 
N. Laifa-Khames 
 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de l’Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 5 mai 2026. 
La greffière, 
 
 
 
N. Laifa-Khames