TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 14 novembre 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête enregistrée le 24 octobre 2024 sous le n° 2406354, le préfet des Côtes-d'Armor demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L.  2131-6  du code général des collectivités territoriales, repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension, dans tous ses effets, de l'exécution de l'arrêté du 11 juin 2024 du maire de la commune de Loguivy-Plougras " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés ". 
 Il soutient que : 
 - la requête est recevable : il a intérêt à agir, le déféré est introduit dans le délai de deux mois prévu par le code général des collectivités territoriales, le recours gracieux qu'il a formé ayant prorogé le délai de recours contentieux ; 
 - l'arrêté est entaché d'incompétence : les mesures qu'il édicte ne relèvent d'aucune des catégories prévues par les dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales qui régissent l'exercice du pouvoir de police administrative du maire alors que, par ailleurs, la notion de dignité humaine est strictement encadrée par la jurisprudence et que le manque de professionnels de santé ou la restructuration de services de santé ne sont pas considérés comme les causes d'un trouble à l'ordre public ; le maire ne tient en outre d'aucune autre disposition législative ou réglementaire le pouvoir d'enjoindre à l'État de mettre en place un plan d'urgence d'accès à la santé, de doter les hôpitaux du département de moyens supplémentaires, ni d'assortir ces injonctions d'une astreinte ; en tout état de cause, l'affectation de personnels et de moyens dans les hôpitaux publics ne s'inscrit pas dans le champ de compétence de la commune ; enfin, le champ d'application de l'arrêté excède le territoire de la commune alors que les troubles allégués ne peuvent être considérés comme ayant leur origine dans une commune en particulier ;  
 - à titre subsidiaire, l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que les faits évoqués ne peuvent être considérés comme portant atteinte à la dignité humaine : le département des Côtes-d'Armor est un territoire bien maillé en structures hospitalières et l'agence régionale de santé a fait des investissements importants au cours des dernières années, de nombreux médecins et paramédicaux sont formés et la médecine de ville bénéficie dans le département de mesures d'attractivité, le nombre de véhicules affectés aux transports sanitaires autorisés est excédentaire par rapport aux indicateurs préconisés au niveau national et l'État mobilise des engagements forts avec les collectivités costarmoricaines en signant des contrats locaux de santé avec les présidents des établissements publics de coopération intercommunale ; les moyens qui sont dédiés à la santé publique font l'objet d'un débat public permanent tant au plan national que local, le dialogue et la concertation entre l'État et les élus sont permanents et se déclinent en différentes instances ;  
 - aucune médiation ne peut être envisagée, l'arrêté déféré étant un acte de nature décisoire portant changement de l'ordonnancement juridique et ne prévoyant pas de relancer le dialogue avec l'État. 
 La commune de Loguivy-Plougras, informée de la procédure, n'a pas produit d'observations en défense. 
 II - Par une requête enregistrée le 24 octobre 2024 sous le n° 2406360, le préfet des Côtes-d'Armor demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L.  2131-6  du code général des collectivités territoriales, repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension, dans tous ses effets, de l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2024 du maire de la commune de La Roche-Jaudy " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés ". 
 Il soulève les mêmes moyens que dans la requête n° 2406354. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 novembre 2024, la commune de La Roche Jaudy, représentée par la Selarl Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'État la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, elle demande d'ordonner une médiation en vue d'aboutir à une solution constructive susceptible d'aboutir au retrait de l'arrêté en litige et de nouer un dialogue, les instances dont se prévaut le préfet n'étant pas des lieux d'échanges avec les élus concernés quant à la stratégie de soins sur leur territoire ;  
 - à titre subsidiaire, sur le fond : 
   - le maire est compétent rationae materiae pour prendre l'arrêté litigieux : conformément aux dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, l'ordre public justifiant l'intervention de la police municipale du maire intègre la salubrité publique, laquelle recouvre l'hygiène publique et les impératifs de santé publique et, à ce titre, le maire est habilité à prendre toute mesure visant à assurer la santé des populations que ce soit en termes de lutte contre les maladies ou d'accès aux soins ; 
    
   - le maire est compétent rationae loci pour prendre l'arrêté litigieux dès lors que ce dernier a pour unique objet d'assurer la protection de la santé publique sur le territoire communal ; la seule circonstance que l'arrêté produise ses effets au-delà du territoire communal ne suffit pas à fonder l'incompétence du maire et la compétence exclusive de l'autorité préfectorale ; 
   - le contexte sanitaire dans lequel évolue la commune caractérise un risque pour la santé publique constitutif d'un trouble à l'ordre public justifiant l'adoption d'une mesure de police : le territoire des Côtes-d'Armor, dans lequel elle s'insère, se caractérise par une forte sensibilité d'un point de vue sanitaire et par des carences significatives du système de santé tant au niveau du système hospitalier dès lors que les services notamment d'urgence sont saturés qu'au niveau du système de santé de ville, dont tous les indicateurs établissent une carence de l'offre de soins.  
 III - Par une requête enregistrée le 24 octobre 2024 sous le n° 2406363, le préfet des Côtes-d'Armor demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L.  2131-6  du code général des collectivités territoriales, repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension, dans tous ses effets, de l'exécution de l'arrêté n° 2024-08-29 du 29 août 2024 du maire de la commune de Kermaria-Sulard " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés ". 
 Il soulève les mêmes moyens que dans la requête n° 2406354. 
 La commune de Kermaria-Sulard, informée de la procédure, n'a pas produit d'observations en défense. 
 IV - Par une requête enregistrée le 24 octobre 2024 sous le n° 2406367, le préfet des Côtes-d'Armor demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L.  2131-6  du code général des collectivités territoriales, repris à l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension, dans tous ses effets, de l'exécution de l'arrêté n° 2024-125-9.1 du 1er juillet 2024 du maire de la commune de Belle-Isle-en-Terre " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés ". 
 Il soulève les mêmes moyens que dans la requête n° 2406354. 
 La commune de Belle-Isle-en-Terre, informée de la procédure, n'a pas produit d'observations en défense. 
 Vu :  
 - les requêtes au fond n°s 2406356, 2406362, 2406364 et 2406368 ;  
 - les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Plumerault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 novembre 2024 : 
 - le rapport de Mme Plumerault ; 
 - les observations de M. B, représentant le préfet des Côtes-d'Armor, qui insiste sur l'incompétence des maires pour prendre les arrêtes litigieux, souligne que les enjeux évoqués dans ces arrêtés sont supra communaux, qu'il existe une logique partenariale et des échanges permanents entre l'État et les collectivités ;   
 - les observations de Me Lahalle, représentant la commune de La Roche-Jaudy, qui souligne que la situation de l'offre de soins est plus critique dans le département des Côtes-d'Armor que dans d'autres départements et que le souhait des maires qui ont pris les arrêtés en litige est de rétablir le dialogue avec l'État ;  
 - et les explications de M. A, maire de la commune de La Roche-Jaudy, qui expose les difficultés d'accès aux soins rencontrées par la population de la commune, que les maires sont compétents dans de nombreux domaines qui touchent à la santé publique, souligne que beaucoup d'initiatives locales existent pour permettre à des praticiens de se maintenir ou de s'installer dans les communes concernées, et en particulier à la Roche-Jaudy, qui doit prochainement accueillir deux médecins juniors sans aucune aide de l'État.   
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par des arrêtés des mois de juin, juillet et août 2024, les maires des communes de Loguivy-Plougras, de la Roche-Jaudy, de Kermaria-Sulard et de Belle-Isle-en-Terre (Côtes-d'Armor) mettent en demeure l'État d'initier dans les plus brefs délais un plan d'urgence pour l'accès à la santé dans les Côtes-d'Armor garantissant des hôpitaux de plein exercice accessibles 24 heures sur 24, lui enjoignent de créer pour les hôpitaux des Côtes-d'Armor " les véritables conditions au déploiement des personnels nécessaires, y compris en négociant des accords internationaux avec des États partenaires de la France, comme la République de Cuba, et enfin de favoriser ce déploiement par tout moyen y compris la régularisation des praticiens à diplôme hors Union européenne " et lui demandent de " doter les hôpitaux du groupement hospitalier territorial n° 7 " Armor " concernés de dix véhicules SMUR neufs, de doter le groupement hospitalier territorial n° 7 " Armor " d'un hélismur utilisable, de rembourser, au kilomètre près, aux collectivités locales les dépenses kilométriques supplémentaires des véhicules du service départemental d'incendie et de secours qui assurent le transport des patients vers des services toujours plus éloignés, en raison des restrictions d'ouverture des services d'urgences décidées par l'agence régionale de santé ", sans délai à compter de leur notification au représentant de l'État dans le département, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Le préfet des Côtes-d'Armor demande la suspension de l'exécution de ces arrêtés. 
 2.  Les quatre requêtes susvisées sont dirigées contre des arrêtés ayant des objets et posant des questions de droit identiques. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance. 
 Sur les conclusions présentées par la commune de La Roche-Jaudy tendant à ce que soit ordonnée une médiation : 
 3.  Aux termes de l'article L. 213-7 du code de justice administrative : " Lorsqu'un tribunal administratif () est saisi d'un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci. ".  
 4.  Il ressort des pièces des dossiers que le préfet des Côtes-d'Armor s'oppose à la demande présentée par la commune de la Roche-Jaudy tendant à ce que le juge des référés ordonne une médiation. Par suite, cette demande de médiation ne peut qu'être rejetée.  
 Sur les conclusions à fin de suspension :  
 5.  Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / " Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " () ". 
 6.  Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. () ". 
 7.  Les maires des communes listées au point 1 ont considéré que le département des Côtes-d'Armor était " particulièrement impacté par la désertification médicale " et confronté à un manque de médecins généralistes, de médecins spécialistes ainsi qu'à des fermetures ou des restructurations de services hospitaliers. Ils ont estimé que les carences de l'État en matière de santé sur leur territoire ne permettaient pas un accès effectif aux soins et étaient dès lors constitutives d'une atteinte à la dignité de la personne humaine, laquelle constitue une composante de l'ordre public. Dans ce contexte, ils se sont fondés sur les pouvoirs de police administrative générale qu'ils tiennent des dispositions citées au point précédent pour édicter les arrêtés litigieux. Toutefois, celles-ci ne sauraient permettre aux maires de prononcer une mise en demeure et une injonction sous astreinte à l'encontre de l'État tendant à ce que celui-ci prenne des mesures dans un sens déterminé relevant de sa seule compétence. Par suite, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que les arrêtés en litige sont entachés d'incompétence est propre à créer un doute sérieux quant à leur légalité. 
 8.  Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre l'exécution des arrêtés en litige. 
 Sur les frais liés aux litiges : 
 9.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État qui n'est pas, dans les présentes instances, partie perdante, la somme que la commune de La Roche-Jaudy demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 11 juin 2024 du maire de la commune de Loguivy-Plougras, de l'arrêté du 13 juin 2024 du maire de la commune de La Roche-Jaudy, de l'arrêté n° 2024-08-29 du 29 août 2024 du maire de la commune de Kermaria-Sulard et  de l'arrêté n° 2024-125-9.1 du 1er juillet 2024 du maire de la commune de Belle-Isle-en-Terre,  " répondant aux troubles à l'ordre public suscités par une offre sanitaire manifestement insuffisante pour garantir l'égalité d'accès aux soins de ses administrés " est suspendue. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de La Roche-Jaudy présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet des Côtes-d'Armor, à la commune de Loguivy-Plougras, à la commune de la Roche-Jaudy, à la commune de Kermaria-Sulard et à la commune de Belle-Isle-en-Terre.  
 Copie en sera transmise, pour information, à l'agence régionale de santé de Bretagne. 
 Fait à Rennes, le 14 novembre 2024. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. PlumeraultLa greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2406354, 2406360, 2406363, 2406367