TA34 · 1ère chambre — 20 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 novembre 2024, le 6 juin 2025 et le 1er juillet 2025, la société Terres du Soleil Promotion, représentée par la SCP CGCB&Associés demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 13 septembre 2024 par lequel le maire de la commune de Castelnau-le-Lez a refusé d’accorder un permis de construire pour la réalisation d’un immeuble de 52 logements sur les parcelles cadastrées section CL n°306 et 307 ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de délivrer le permis de construire sollicité dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Castelnau-le-Lez la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
l’unique motif opposé par l’arrêté fondé sur l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme quant au risque inondation n’est pas fondé ; 
il est possible de s’interroger sur les motivations réelles de la commune dès lors qu’elle a annoncé vouloir geler tout projet pour cinq ans ;  
les demandes de substitution de motifs ne sont pas fondées ;  
la commune ne peut soutenir qu’elle aurait pu opposer un sursis à statuer dès lors que le refus de permis de construire en litige possède une nature juridique différente.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 avril 2025 et le 25 juin 2025, la commune de Castelnau-le-Lez, représentée par Me Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Terres de Soleil Promotion au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
les moyens ne sont pas fondés ;  
en tout état de cause, le maire aurait pu opposer un sursis à statuer sur le fondement des articles L. 424-1 et L. 153-11 du code de l'urbanisme en raison de l’élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal de Montpellier Méditerranée Métropole et de l’instauration d’un périmètre d’attente de projet global (PAPAG) dans le secteur de l’avenue de l’Europe ;  
elle sollicite des substitutions de base légale et de motifs en ce que :  
le projet méconnaît l’article UB9 du règlement du plan local d'urbanisme quant à la hauteur de la construction ;  
le projet méconnaît l’article UB5 du règlement du plan local d'urbanisme quant à l’implantation par rapport aux voies et emprises publiques ; 
le projet méconnaît l’article UB11 du règlement du plan local d'urbanisme quant à la surface du local vélo ;  
le projet méconnaît l’article UB12 du règlement du plan local d'urbanisme quant aux espaces libres et plantation. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. A... ; 
- les conclusions de Mme Gavalda, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Muller, représentant la société Terres du Soleil Promotion ; 
- et les observations de Me Raynal, représentant la commune de Castelnau-le-Lez. 
 
Une note en délibéré présentée pour la société Terres du Soleil Promotion a été enregistrée le 10 février 2026, dont il a été pris connaissance. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société Terres du Soleil Promotion a déposé le 9 août 2024 auprès des services de la commune de Castelnau-le-Lez une demande de permis de construire pour la destruction de bâtiments existants sur les parcelles cadastrées section CL n°306 et 307 pour la réalisation d’un immeuble collectif de 52 logements. Par un arrêté du 13 septembre 2024, le maire a refusé d’accorder le permis de construire sollicité. Par sa requête, la société Terres du Soleil Promotion demande l’annulation de ce refus de permis de construire.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne le motif de refus de permis de construire :  
 
Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le refus de permis de construire en litige est fondé sur un motif unique tiré du risque inondation au titre de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Pour apprécier la réalité d’un tel risque, l’autorité administrative peut s’appuyer sur tous les éléments d’information dont elle dispose à la date à laquelle elle statue, y compris sur les documents établis dans le cadre de l’édiction d’un porter à connaissance non encore publié, quand bien même ce dernier ne possède en lui-même aucune portée normative opposable dans le cadre de l’instruction d’un permis de construire. Si les parcelles en litige sont situées hors des zones d’aléas au titre du plan de prévention des risques inondations (PPRI) pour la commune de Castelnau-le-Lez approuvé le 4 septembre 1998 et modifié le 2 septembre 2014, il ressort toutefois des pièces du dossier qu’une nouvelle cartographie des risques a été finalisée à l’été 2024 identifiant le projet comme étant soumis majoritairement à un aléa fort, les parties plus au Sud des parcelles vers l’avenue de l’Europe supportant des aléas modérés et résiduels. La circonstance que le porter à connaissance n’ait été publié que le 22 novembre 2024, soit postérieurement au refus de permis de construire en litige, est sans incidence sur la possibilité de prendre en compte l’actualisation du risque inondation telle qu’il était connu au moment de l’instruction du permis de construire, comme en l’espèce.  
 
Toutefois, outre que ce porter à connaissance n’était pas encore publié à la date de l’arrêté en litige, ce document ne possède pas ainsi qu’il a été dit de valeur réglementaire et aucune de ces « prescriptions » ne peut être opposée dans le cadre de l’instruction du permis de construire, contrairement à ce que retient l’arrêté en litige qui indique « qu’en zone d’aléa fort (assimilée à une zone rouge) pour les opérations de démolition-reconstruction, la création de logement supplémentaires est interdite ainsi que les remblais et les parkings sous-sol. (…) ce projet consistant en la création de 52 logements ne respecte pas les prescriptions parvenant des études hydrauliques. ». Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a conçu le projet en tenant compte des éléments du centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) pouvant être extraits des études en cours s’agissant du porter à connaissance, et en tenant compte des éléments opposés dans le cadre d’un premier refus de permis de construire opposé par un arrêté du 2 février 2024 qui indiquait que le premier plancher devait être créé à une côte de + 30 centimètres par rapport aux plus hautes eaux (PHE) pour les extensions de constructions existantes. Le dossier de permis de construire contient à ce titre une étude hydraulique détaillant les dispositifs mis en place, à savoir un volume de rétention de 291 m3 en toiture pour un objectif de 278 m3 selon le ratio prévu par le PPRI, de nature à atténuer le risque inondation et le projet prévoit la création du premier plancher à + 40 cm par rapport à la côte PHE, l’accès au sous-sol à + 32 centimètres par rapport à la côte PHE au droit de cet accès sur l’avenue de l’Europe et ce premier plancher se situe même à 1,05 mètre au-dessus du niveau moyen du terrain naturel moyen. Par ailleurs, le projet qui prévoit la destruction de constructions existantes conduit à réduire la surface imperméabilisée de 93% à 58% augmentant ainsi la possibilité d’infiltration des parcelles, et notamment des eaux retenues en toiture. Dans ces conditions, la société pétitionnaire est fondée à soutenir que le maire a fait une inexacte application de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme en opposant l’unique motif de refus du permis de construire tenant au risque inondation. 
 
En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs :  
 
L’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
La commune fait valoir en défense que l’arrêté contesté aurait pu être fondé sur les motifs, dont elle demande la substitution, tirés de la méconnaissance des articles UB5, UB9, UB11 et UB12 du règlement du plan local d'urbanisme et de ce qu’elle aurait pu prononcer un sursis à statuer sur le fondement de l’article L. 153-11 du code de l'urbanisme compte tenu de l’élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal de Montpellier Méditerranée Métropole. 
 
En premier lieu, aux termes de l’article UB 5 du plan local d’urbanisme, relatif à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : « Les règles d’implantation définies par le présent article ne s’appliquent qu’au nu des faces au-dessus du sol fini après travaux. (…) 5.1 Pour le secteur UB : Pour les façades de constructions situées à l’alignement de l’Avenue de l’Europe ou des voies publiques jouxtant cette avenue (…) : Les façades sur voie des constructions seront implantées sur 80 % de leur linéaire total : - à l’alignement de l’Avenue de l’Europe ou des voies publiques jouxtant cette avenue / - et/ou, en tout ou partie, avec un retrait maximal de 2 mètres par rapport à la limite des emprises publiques existantes ou prévues / Le retrait maximal autorisé au titre du solde de 20% du linéaire de façade ne pourra en aucun cas dépasser 10 mètres ». Le lexique du règlement du plan local d’urbanisme précise par ailleurs que : « La règle d’alignement appréhende le nu des façades au-dessus du sol fini après travaux mais cet alignement peut appréhender comme référence la limite extérieure du ou des balcons ». 
 
Il résulte de ces dispositions que leur objectif est la création d’un front bâti continu le long de l’avenue de l’Europe avec des façades des constructions sur cette voie occupant 80% de leur linéaire total. Or, il ressort des pièces du dossier que la façade de la construction projetée n’est implantée en limite d’alignement sur l’avenue de l’Europe que pour moins de la moitié du linéaire totale des parcelles assiettes du projet. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article UB5 du règlement précité est de nature à fonder le refus de permis de construire en litige et la substitution de motif sollicitée par la commune peut être accueillie.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article UB12 du règlement du plan local d'urbanisme sur les espaces libres et plantations : « Espaces libres : / Toute nouvelle construction doit posséder au minimum 20 % d’espaces libres par rapport à l’emprise globale du terrain. / Lorsqu’un projet fait partie d’une opération d’aménagement (ZAC, permis d’aménager, lotissement), l’obligation de prévoir au minimum 20 % d’espaces libres s’applique de manière globale à l’ensemble de l’emprise de l’opération d’aménagement. / Les espaces libres sont constitués des surfaces hors emprises bâties et n’incluent pas : les trémies d’accès aux bâtiments, les accès et surfaces de stationnement imperméabilisés, les piscines non couvertes (plan d’eau hors margelles et terrasses). / 50% de ces espaces libres doivent être laissés en pleine terre. / Dans l’hypothèse où un projet ne présente pas le minimum requis d’espaces libres des mesures compensatoires sont autorisées avec les coefficients pondérateurs suivants : Coefficient 1 pour les espaces laissés en pleine terre. Coefficient 0.5 pour les surfaces végétalisées possédant une épaisseur de terre d’au moins 1 mètre, y compris la couche draînante. Coefficient 0.3 pour les toitures et terrasses végétalisées présentant une épaisseur de terre d’au moins 0.50 m, y compris la couche draînante. Coefficient 0.2 pour les murs végétalisés et autres toitures et terrasses végétalisées. / En tout état de cause, ces mesures compensatoires ne pourront s’attacher qu’à la moitié des espaces libres, l’autre moitié devant être impérativement laissée en pleine terre. / Dans les opérations dépassant 3000 m² C... d’habitat à usage d’habitation, une aire de jeux ou de loisirs sera exigée. / A l’intérieur de toute nouvelle parcelle les mesures suivantes pourront être prises : Séparer les espaces verts des espaces imperméabilisés par une margelle d’une quinzaine de cm de hauteur, pour éviter le rejet du ruissellement lié aux espaces verts vers le domaine public. Favoriser l’utilisation de matériaux perméables ou poreux pour les voies, zones de parking et cheminements internes à la parcelle. / (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les opérations dépassant 3 000 m² de surface de plancher doivent prévoir une aire de jeux, lesquelles doivent être regardées comme s’appliquant également au permis de construire, et non seulement aux opérations d’ensemble, en l’absence de précision en ce sens. Or, il ressort des pièces du dossier que le projet développe 4 610 m² de surface de plancher mais ne prévoit pas la réalisation d’une aire de jeux. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article UB12 du règlement précité est de nature à fonder le refus de permis de construire en litige et la substitution de motif sollicitée par la commune peut être accueillie. 
 
Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
 
Il résulte de ce qui précède que les motifs tirés de la méconnaissance de l’article UB5 et de l’article UB12 du règlement du plan local d'urbanisme sont propres à eux seuls à fonder le refus de permis de construire opposé par l’arrêté en litige du 13 septembre 2024 et le maire aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que ces seuls motifs. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres demandes de substitution de motifs sollicitées par la commune de Castelnau-le-Lez ainsi que sur la circonstance tenant à la possibilité de prononcer un sursis à statuer sur le fondement de l’article L. 153-11 du code de l'urbanisme, les conclusions à fin d’annulation de la requête de la société Terres du Soleil Promotion doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d’injonction. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Castelnau-le-Lez, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Terres du Soleil Promotion la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la société Terres du Soleil Promotion le versement à la commune de Castelnau-le-Lez d’une quelconque somme sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
D E C I D E  : 
 
Article 1er : La requête de la société Terres du Soleil Promotion est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Castelnau-le-Lez au titre de l’article L. 761-1 code de justice administrative sont rejetées.   
 
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Terres du Soleil Promotion et à la commune de Castelnau-le-Lez. 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
M. Nicolas Huchot, premier conseiller, 
Mme Pauline Villemejeanne, première conseillère.   
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
N. A... 
 
La présidente, 
F. Corneloup 
 
La greffière, 
 
 
M. B... 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier le 20 février 2026, 
  
La greffière, 
 
 
M. B...