TA34 · 1ère chambre — 3 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 janvier, 28 avril, 2 juin, 24 juin et 2 août 2025, l’association Montagne Noire Avenir, représentée par Me Wormser, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération n°2024-803 du 24 septembre 2024 par laquelle le conseil municipal de Fontiers-Cabardès a prorogé la durée de validité de l’unité touristique nouvelle (UTN) relative à l’implantation d’un golf sur le territoire communal ; 
 
2°) le cas échéant, d’interroger la Cour de justice de l’Union Européenne pour qu’elle apporte son éclairage sur l’obligation pesant sur les Etats-membres de réaliser une évaluation environnementale lorsqu’est prolongée une décision relevant des directives Projets et Plans-programmes initialement prise à tort sans évaluation environnementale ; il sera sursis à statuer dans l’attente de la réponse de la Cour ; 
 
3°) subsidiairement de déclarer cette délibération nulle et de nul effet ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Fontiers-Cabardès la somme de 3 000 euros à lui verser au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de rejeter les conclusions de la commune présentées sur le même fondement. 
 
Elle soutient que : 
- sa requête est recevable dès lors qu’elle justifie de son intérêt et de sa qualité pour agir, et que le délai de recours contentieux a été respecté ; les fins de non-recevoir opposées par l’intervenante, qui ne sont pas fondées, seront écartées ; 
- la délibération du 24 septembre 2024 est illégale dès lors qu’elle vise à proroger un acte disparu de l’ordonnancement juridique depuis le 21 décembre 2016, compte tenu de la caducité de l’autorisation UTN en l’absence de preuve de la réalisation effective de travaux, lesquels ne sont en tout état de cause pas d’une importance suffisamment significative ; 
- la commune n’était pas compétente pour proroger par la délibération contestée la durée de validité de l’UTN, compte tenu des dispositions applicables à la date de la décision contestée de l’article L. 122-24 du code de l'urbanisme ; 
- l’acte autorisant l’UTN et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l’objet constituant les éléments d’une même opération complexe, elle invoque l’illégalité de l’arrêté préfectoral du 13 décembre 2012 en l’absence d’évaluation environnementale en violation de l’article L. 122-4 du code de l’environnement (CE 20 juin 2019 req 414931) ;  
- la délibération contestée aurait dû en tout état de cause être précédée d’une évaluation environnementale ; 
- la délibération est inexistante compte tenu des nombreuses irrégularités commises par la commune ; 
- l’exercice par le préfet d’un déféré préfectoral est sans préjudice du recours direct dont elle dispose.  
 
Par des mémoires, enregistrés les 2 juin et 3 septembre 2025, ce dernier non communiqué, le préfet de l'Aude conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
- il a lui-même déféré au tribunal cette délibération ; 
- la caducité de l’UTN est acquise en l’absence de travaux suffisants pour caractériser un commencement de travaux, ainsi que l’a retenu le juge des référés ; 
- la prorogation décidée par le conseil municipal le 4 mars 2020 est donc tardive, outre l’incompétence du conseil municipal. 
 
 
Par un mémoire, enregistré le 23 juin 2025, la commune de Fontiers-Cabardès, représentée par Me Guitton, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de l’association Montagne Noire Avenir à lui verser la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 24 juillet 2025, la société TELCAPI, représentée par Me Gelas, demande au tribunal de rejeter la requête n°2500343 initiée par l’association Montagne Noire Avenir. 
 
Elle fait valoir que : 
- en tant que porteur du projet touristique autorisé par l’UTN, sur des terrains dont elle a la maîtrise foncière et dont la réalisation est prévue par le plan local d'urbanisme de la commune, elle justifie d’un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la commune pour demander le maintien de la délibération contestée ; 
- la requête est irrecevable faute d’intérêt à agir de l’association Montagne Noire Avenir, compte tenu de son objet social et de l’objet de la délibération ; elle l’est également pour absence de capacité à ester en justice de son président, en l’absence de preuve de la régularité de l’autorisation qui lui a été conférée par la délibération du conseil d’administration du 8 janvier 2025 ; 
- la requête, enregistrée le 16 janvier 2025, est également irrecevable compte tenu de sa tardiveté, le délai de recours dont disposait l’association requérante, prorogée par sa demande adressée au préfet d’exercer un déféré, expirait le 6 janvier 2025 à minuit ; 
- le moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’arrêté n°2012/SGAR du 13 décembre 2012 est irrecevable ; 
- les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Couégnat, rapporteure ; 
- les conclusions de Mme Gavalda, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Wormser, représentant l’association Montagne Noire Avenir, 
- les observations de Me Guitton, représentant la commune de Fontiers-Cabardès ; 
- les observations de Mmes C... et Andreu, représentant le préfet de l’Aude ; 
- et les observations de Me Gelas, représentant la société Telcapi. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par une délibération n°2024/803 du 24 septembre 2024, le conseil municipal de la commune de Fontiers-Cabardès a décidé la prorogation du délai de validité de l’unité touristique nouvelle (UTN) autorisée sur le territoire communal par arrêté du préfet de la région Auvergne, préfet coordonnateur du Massif Central, du 13 décembre 2012, en vue de la réalisation d’un complexe résidentiel et golfique. L’association Montagne Noire Avenir a demandé au préfet de l’Aude de déférer cette délibération par un courrier du 9 octobre 2024, reçu le 11 octobre. Par la présente requête, l’association Montagne Noire Avenir demande au tribunal d’annuler la délibération du 24 septembre 2024. 
 
Sur l’intervention volontaire de la société Telcapi : 
 
2. La société Telcapi, en sa qualité de porteur du projet touristique autorisé par l’arrêté du préfet coordonnateur de massif du 13 décembre 2012, a intérêt au maintien de la délibération attaquée. Par suite, il y a lieu d’admettre son intervention au soutien des conclusions en défense de la commune de Fontiers-Cabardès. 
 
Sur les fins de non-recevoir opposées par l’intervenante en défense : 
 
En ce qui concerne l’intérêt à agir de l’association : 
 
3. Il ressort des pièces du dossier que l’association Montagne Noire Avenir a pour objet, sur le territoire de la communauté des communes de la Montagne Noire incluant celle de Fontiers-Cabardès et aux termes de ses statuts de : « 1/ De préserver, défendre et mettre en valeur y compris par l'exercice de recours juridictionnels le patrimoine naturel, environnemental, rural et culturel, ainsi que le cadre de vie et la qualité de l'urbanisme de la commune de Fontiers-Cabardès et de ses environs géographiques ; 2/ De promouvoir toute action tendant à assurer la conservation, la protection et la gestion des eaux continentales, de l'air, du sol, du sous-sol et de tout élément biotique naturel actuel ou passé, flore, faune, population, biocénose, paysage, susceptibles d'être altérés par des aménagements ; 3/ D'initier ou de participer à toutes actions de lutte contre toute forme de pollutions ou de nuisances anthropiques causant préjudice environnemental ou sanitaire ; 4/ De promouvoir et de valoriser, en pratique, toute activité agricole et rurale compatible avec une gestion économe et durable des sols ; 5/ Soutenir et développer des initiatives visant à préserver et à améliorer le cadre de vie, la citoyenneté et la démocratie locale ; De ce fait, elle vise à agir dans l'intérêt général. ». La délibération contestée, qui a pour objet de proroger le délai de validité de l’UTN, qui prévoit la construction d’un golf et de plus de 29 000 m² de constructions dans un secteur naturel de la commune, alors qu’il ressort des pièces du dossier qu’aucuns travaux de construction n’ont à la date de la délibération été entrepris, est de nature à porter directement atteinte aux intérêts collectifs que l’association entend défendre. Par suite la fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir de la requérante doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la qualité pour agir de la présidente de l’association : 
 
4. En l'absence, dans les statuts d'une association ou d'un syndicat, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association ou ce syndicat. L’association requérante est représentée par Mme B..., sa présidente, qui produit une délibération du conseil d’administration de l’association du 8 janvier 2025 décidant d’engager toute action utile au retrait ou à l’annulation de la délibération en litige et autorisant sa présidente à la représenter. La société Telcapi soutient que cette délibération a été prise dans des conditions irrégulières au regard de l’article 11 des statuts. Toutefois, si l’article 12 des statuts donne compétence au conseil d’administration aux fins de déterminer et conduire la politique de l’association, ni cet article, ni aucun autre article des statuts ne réserve à cet organe, ni à aucun autre, le pouvoir de décider de former une action en justice en son nom. En revanche l’article 15 des statuts prévoit que la présidente de l’association représente celle-ci dans tous les actes de la vie civile, et notamment pour ester en justice, aussi bien en demande qu’en défense. Par suite, et sans qu’il soit besoin, en tout état de cause, d’examiner la régularité de la délibération produite, Mme B... justifie, en sa qualité de présidente de l’association de sa qualité pour agir au nom de l’association. La fin de non-recevoir tiré de son défaut de qualité doit être écartée. 
 
En ce qui concerne la tardiveté de la requête : 
 
5. D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ». Et aux termes de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision administrative peut faire l’objet, dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l’encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l’exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l’égard de la décision initiale que lorsqu’ils ont été l’un et l’autre rejetés. ». 
  
6. D’autre part, aux termes de du premier alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (...)  ». Aux termes de l’article L. 2131-8 du même code : « Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'Etat dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2131-6. (...)». Ces dispositions permettent à une personne qui s'estime lésée par un acte d'une autorité communale relevant du contrôle de légalité du représentant de l’Etat dans le département de saisir ce dernier en vue qu’il le défère au tribunal administratif. Cette saisine n'ayant pas pour effet de priver cette personne de la faculté d'exercer un recours direct contre cet acte, le refus du préfet de déférer celui-ci au tribunal administratif ne constitue pas une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. En revanche, si elle a été formée dans le délai du recours contentieux ouvert contre cet acte, la demande ainsi présentée au préfet a pour effet de proroger ce délai jusqu'à l'intervention de la décision explicite ou implicite par laquelle le préfet se prononce sur ladite demande.  
 
7. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 24 septembre 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune de Fontiers-Cabardès a prorogé le délai de validité de l’UTN a fait l’objet d’une publication ainsi que d’une transmission en préfecture le 7 octobre 2024. L’association Montagne Noire Avenir, par son conseil, a, par un courrier du 9 octobre 2024 reçu le 11, demandé au préfet de l’Aude de mettre en œuvre la procédure de déféré prévue à l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, ce qui a ainsi eu pour effet, par application des dispositions citées aux points 5 et 6, de proroger le délai de recours contentieux jusqu’à la date à laquelle est intervenue la décision du préfet de faire usage ou non des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. Le préfet de l’Aude a formé, le 4 novembre 2024, un recours gracieux auprès du maire de Fontiers-Cabardès à l’encontre de la délibération litigieuse et en a informé l’association par lettre du même jour. Toutefois, par ce courrier, le préfet ne peut être regardé, contrairement à ce que soutient la société Telcapi, comme s’étant prononcé sur la demande de déféré formulée par l’association Montagne Noire Avenir. Ainsi, en l’absence de décision explicite du préfet sur cette demande, le délai de recours contentieux n’a commencé à courir de nouveau que le 11 décembre 2024, date de naissance d’une décision implicite de rejet par le préfet de la demande de déféré formée par l’association. Ainsi la présente requête, enregistrée au greffe du tribunal le 16 janvier 2025, n’est pas tardive. La fin de non-recevoir opposée en défense par la société Telcapi doit dès lors être écartée. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
En ce qui concerne la caducité de l’unité touristique nouvelle autorisée par arrêté du préfet de région du 13 décembre 2012 :  
8. L’arrêté du préfet de la région Auvergne du 13 décembre 2012 autorisant la réalisation d’une unité touristique nouvelle prévoit dans son article 2 que « La présente autorisation deviendra caduque si, dans un délai de quatre ans à compter de la notification au maire de Fontiers-Cabardès, la réalisation des équipements n’a pas été entreprise. Ce délai peut être prorogé de quatre ans renouvelables par décision du conseil municipal », ces dispositions reprenant les termes de l’article L. 145-11 du code de l’urbanisme alors en vigueur. Aux termes de l’article L. 122-22 du code de l'urbanisme, qui s’est substitué à l’article L. 145-11 à compter du 1er janvier 2016, en application de l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable jusqu’au 1er août 2017 : « L'autorisation devient caduque : 1° Si, dans un délai de quatre ans à compter de la notification au bénéficiaire, les équipements et les constructions autorisés n'ont pas été entrepris. En cas de recours, le délai de caducité est suspendu pendant la durée des instances ; 2° A l'égard des équipements et constructions qui n'ont pas été engagés, lorsque les travaux d'aménagement ou de construction ont été interrompus pendant un délai supérieur à quatre ans. Ce délai peut être prorogé de quatre ans renouvelables, par délibération du conseil municipal. Ce délai s'applique également aux opérations autorisées antérieurement à la date du 25 février 2005. » 
9. Il ressort des pièces du dossier que l’UTN dont la création a été autorisée par l’arrêté préfectoral du 13 décembre 2012 concerne un complexe golfique et résidentiel comprenant la réalisation d’un golf 18 trous sur 76 hectares ainsi que la réalisation des bâtiments connexes suivants : hôtel-restaurants quatre étoiles, club house, services (14 500 m²), locaux techniques, entretien (2 700 m²), unités résidentielles (45 villas 7940 m², 50 appartements 3 750 m²), logements du personnel (1 000 m²), station d’épuration. Il est constant que la société Telcapi a obtenu, le 18 mai 2016, un permis de démolir deux bâtiments, à savoir une maison et un garage, situés sur les parcelles cadastrées U1729 et U1731 d’une superficie de 3 048,39 m2. La société fait valoir que ces travaux de démolition ont été réalisés à la fin de l’année 2016 et produit différents courriers et courriels datés de janvier 2017 évoquant l’achèvement des travaux, sans apporter d’éléments matériels relatifs à la réalisation de ceux-ci. En tout état de cause, eu égard à l’importance du projet d’UTN et alors qu’aucune pièce du dossier ne permet d’établir les allégations des défendeurs selon lesquelles ces démolitions, d’une ampleur très limitée, auraient été un préalable indispensable à l’engagement des travaux nécessaires à la réalisation du vaste programme de l’UTN, leur seule réalisation, à la supposer effective, ne permet pas de considérer que la réalisation des équipements prévus par l’UTN aurait été entreprise dans le délai de validité de l’autorisation préfectorale et que ce commencement de travaux aurait pu légalement faire obstacle à la caducité de l’UTN, qui est ainsi intervenue en décembre 2016. La circonstance que, par une première délibération du 4 mars 2020, non contestée, le conseil municipal de Fontiers-Cabardès ait prorogé le délai de validité de l’UTN est sans incidence sur cette caducité, dès lors qu’à la date de son édiction celle-ci était déjà acquise.  
10. Ainsi, et par voie de conséquence, la délibération contestée du 24 septembre 2024 n’a pu légalement proroger la validité de l’UTN qui était caduque à cette date. Le moyen invoqué doit dès lors être accueilli.  
En ce qui concerne la compétence de l’auteur de l’acte : 
11. Aux termes de l’article L. 122-24 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable depuis le 1er août 2017, modifiée par l’article 71 de la loi n°2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne  : « Les autorisations de création ou d'extension d'une unité touristique nouvelle prévues aux articles L. 122-20 ou L. 122-21 deviennent caduques si, dans un délai de cinq ans à compter de leur notification au bénéficiaire, les équipements et les constructions autorisés n'ont pas été engagés. (En cas de recours, le délai de caducité est suspendu pendant la durée des instances. / Lorsque les travaux d'aménagement ou de construction ont été interrompus pendant une durée supérieure à cinq ans, cette caducité ne s'applique qu'à l'égard des équipements et constructions qui n'ont pas été engagés). L'autorisation peut être prorogée une seule fois, pour une durée de cinq ans, par arrêté de l'autorité administrative ayant délivré l'autorisation. ».  
12. Aux termes du VI de l’article 71 de la loi du 28 décembre 2016 : « Le présent article entre en vigueur à une date fixée par décret et, au plus tard, un an après la publication de la présente loi. Toutefois : 1° Les demandes d'autorisation de création ou d'extension d'unités touristiques nouvelles déposées avant l'entrée en vigueur du présent article demeurent régies par les dispositions antérieurement applicables ; (...) ». Ces dispositions transitoires concernent les demandes d’autorisation de création ou d’extension d’unités touristiques nouvelles déposées avant l’entrée en vigueur de l’article précité et non les demandes de prorogations d’une autorisation UTN. Dans ces conditions, les dispositions de l’article L. 122-24 dans sa rédaction issue de cette loi s’appliquent à la décision contestée qui ne porte pas sur une demande d’autorisation de création ou d’extension d’UTN. Il résulte de ces dispositions législatives, et malgré les dispositions devenues non conformes de l’arrêté préfectoral du 13 décembre 2012 sur ce point, que le conseil municipal n’était plus compétent, à la date de sa délibération contestée, pour décider la prorogation du délai de validité de l’UTN. Il y a lieu, par suite, d’accueillir également le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte. 
13. Pour l'application de l’article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens ne sont, en l’état de l’instruction, pas de nature à entraîner l'annulation de la délibération contestée. 
14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il y ait lieu de statuer sur les conclusions présentées à titre subsidiaire ni d’interroger la Cour de justice de l’Union Européenne, que la délibération du 24 septembre 2024 du conseil municipal de Fontiers-Cabardès décidant la prorogation du délai de validité de l’unité touristique nouvelle autorisée sur le territoire communal par arrêté du préfet de la région Auvergne du 13 décembre 2012 doit être annulée.   
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’association Montagne Noire Avenir qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Fontiers-Cabardès quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Fontiers-Cabardès quelque somme que ce soit à verser à l’association Montagne Noire Avenir. 
 
 
 
 
 
D E C I D E  : 
 
 
 
 
Article 1er : L’intervention de la société Telcapi est admise. 
 
Article 2 : La délibération du 24 septembre 2024 du conseil municipal de Fontiers-Cabardès décidant la prorogation du délai de validité de l’unité touristique nouvelle autorisée par arrêté du préfet de la région Auvergne du 13 décembre 2012 est annulée.   
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune de Fontiers-Cabardès au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.  
 
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association Montagne Noire Avenir, à la commune de Fontiers-Cabardès et à la société Telcapi. 
 
Copie en sera adressée au préfet de l’Aude et au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 
 
Délibéré après l'audience du 20 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
Mme Michelle Couégnat, première conseillère,  
M. Nicolas Huchot, premier conseiller,  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
M. Couégnat 
 
La présidente, 
F. Corneloup 
 
La greffière, 
 
 
M. A...   
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Aude en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier le 3 mars 2026 
  
La greffière, 
 
 
 
M. A...