TA06 · 4ème Chambre — 20 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 mars 2025 et le 27 août 2025, Mme A... B..., représentée par Me Massaguer, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 
1°) d'annuler l’arrêté du 25 février 2025 par lequel le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la démolition partielle d’une construction existante et la construction de deux bâtiments de 60 logements sur un terrain situé 1129 avenue de Fréjus ; 
 
2°) d'enjoindre au maire de Mandelieu-la-Napoule de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai d’un mois suivant la notification du jugement et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre la somme de 5 000 euros à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le motif de refus tiré de l’instruction d’un projet d’envergure est inopérant, dès lors que le schéma de cohérence territoriale (SCoT’Ouest) des Alpes-Maritimes n’est pas opposable au projet et l’exception d’illégalité du plan local d'urbanisme de Mandelieu-la-Napoule au regard du SCoT’Ouest est voué à l’échec ; en outre, ce motif de refus est entaché d’erreur d’appréciation, dans la mesure où la partie sud du terrain d’assiette ne comporte aucune sensibilité paysagère et environnementale notable et que le projet ne caractérise pas une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme ; 
- le projet ne méconnaît pas les dispositions du plan de prévention des risques naturels d'inondations de Mandelieu-la-Napoule ; 
- le motif de refus relatif à l’emplacement réservé est inintelligible et, partant, entaché d’insuffisance de motivation, en méconnaissance de l’article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; en outre, ce motif est entaché d’erreur d’appréciation ; 
- le motif de refus lié à la configuration de la parcelle est inopérant, dès lors que les orientations du SCoT’Ouest des Alpes-Maritimes et les espaces stratégiques de requalification (ESR) ne sont pas opposables au projet ; ce motif est également entaché d’erreur d’appréciation, dans la mesure où le projet s’insère correctement dans son environnement ; 
- le projet respecte le quota de 30 % de logements sociaux, de sorte que le maire de Mandelieu-la-Napoule ne saurait lui reprocher de ne pas participer davantage au rattrapage du déficit de création de logements sociaux de la commune ;  
- le motif de refus relatif à la zone humide est inopérant, dès lors que le maire ne pouvait faire une application directe au projet de dispositions inexistantes du plan local d'urbanisme ni de dispositions du SCoT’Ouest, et ne pouvait pas davantage utilement se prévaloir de l’exception d’illégalité du plan local d'urbanisme ; en outre, le motif est entaché d’erreur d’appréciation dès lors qu’aucune zone humide n’est présente sur le terrain d’assiette du projet, qui ne présente aucune sensibilité paysagère ou écologique, tandis que le plan local d'urbanisme n’est pas incompatible avec le SCoT’Ouest ; 
- les demandes de substitution de motifs de la commune de Mandelieu-la-Napoule ne sont pas fondées.  
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 20 juin 2025 et le 23 septembre 2025, la commune de Mandelieu-la-Napoule, représentée par Adden avocats méditerranée, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés ; 
- elle est fondée à solliciter une substitution de motifs, dès lors que le projet méconnaît les articles R. 111-2 et R. 111-26 du code de l’urbanisme, ainsi que les articles 2-3, 7 et 13 du règlement de la zone UD du plan local d'urbanisme de Mandelieu-la-Napoule. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Monnier-Besombes, première conseillère, 
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
- les observations de Me Massaguer, représentant Mme B..., et celles de Me Rives, représentant la commune de Mandelieu-la-Napoule. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 29 août 2024, Mme B... a déposé en mairie de Mandelieu-la-Napoule une demande de permis de construire portant sur la démolition partielle d’une construction existante et la construction de deux bâtiments de 60 logements sur des parcelles cadastrées section AV n°1 et 2, situées 1129 avenue de Fréjus. Par la présente requête, Mme B... demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler l’arrêté du 25 février 2025 par lequel le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de lui accorder le permis de construire sollicité et d’enjoindre au maire de lui délivrer le permis dans le délai d’un mois et sous astreinte de 500 euros par jour de retard. 
 
Sur l’office du juge : 
 
En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) ». Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) ». Aux termes de l’article L. 600-4-1 de ce code : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».  
 
Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.  
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
D’une part, aux termes de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais et les installations classées pour la protection de l'environnement. / Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ». En outre, aux termes de l’article L. 121-13 de ce code : « L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. (…) ».  
 
Il résulte de ces dispositions qu’une opération conduisant à étendre l’urbanisation d’un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d’une part, de caractère limité et, d’autre part, justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme selon les critères qu’elles énumèrent. Cependant, lorsqu’un schéma de cohérence territoriale comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l’extension de l’urbanisation dans l’espace proche du rivage dans lequel l’opération est envisagée, le caractère limité de l’urbanisation qui résulte de cette opération s’apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné. Doivent être regardées comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions l’ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées.  
 
D’autre part, le document d'orientation et d'objectifs du SCoT’Ouest des Alpes-Maritimes, dans son paragraphe D du point 13 relatif aux modalités d’application de la loi Littoral, reprend les délimitations des différentes typologies d’espaces de protection de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes et ajoute des prescriptions supplémentaires en matière de coupure d’urbanisation et d’espaces remarquables et caractéristiques. En outre, il propose une transcription cartographique des principales notions qui constituent la loi Littoral, tel que les règles d’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage. En particulier, ce document définit les espaces boisés et paysagers, qui ne peuvent être qualifiés de remarquables mais qui doivent cependant être protégés en raison de leur fonction structurante dans le paysage, afin de contribuer à la qualité de vie et à la préservation de l’harmonie, ou de l’équilibre des paysages de la bande côtière fondé sur l’alternance entre les paysages urbanisés ou aménagés et les espaces maintenus à l’état naturel. Il ressort de ces dispositions que dans ces espaces, délimités sur le document graphique dit « modalités d’application de la loi Littoral » par une trame de couleur verte, sont admis les extensions mesurées des constructions existantes et les aménagements visant à faciliter la préservation de leur caractère naturel et à gérer leur fréquentation par le public. Par ailleurs, le 6) du paragraphe D du point 13 du document d'orientation et d'objectifs distingue, au sein des espaces proches du rivage identifiés sur le document graphique « modalités d’application de la loi Littoral », trois catégories que sont les « espaces urbanisés sensibles », les « espaces-enjeux » et les « espaces-neutres ». Au sein de ces « espaces-neutres », qui regroupent les espaces urbanisés des communes littorales ne relevant pas des autres catégories, il est précisé que l’extension de l’urbanisation sera limitée de manière, notamment, à éviter une augmentation importante des hauteurs des constructions, qui conduirait à modifier la silhouette générale de l’urbanisation littorale, en tenant compte des formes urbaines (densités, hauteurs, gabarits) des quartiers environnants.  
 
En premier lieu, pour refuser de délivrer le permis de construire en litige, le maire de Mandelieu-la-Napoule a notamment considéré que le projet, situé au sein des espaces proches du rivage délimités par la carte « loi Littoral » du SCoT’Ouest, s’implante dans un « espace neutre » en ce qui concerne la partie nord du terrain d’assiette, et en « espace boisé et paysager » en ce qui concerne sa partie sud, et ne peut être regardé comme une extension limitée de l’urbanisation. Les prescriptions contenues dans le document d'orientation et d'objectifs du SCoT’Ouest, rappelées au point précédent, apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, de sorte que, contrairement à ce que soutient la requérante, le maire de Mandelieu-la-Napoule, qui doit être regardé comme ayant entendu opposer au projet les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, n’a pas commis d’erreur de droit en appréciant le caractère limité de l’urbanisation qui résulterait de l’opération en litige en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné.  
 
En deuxième lieu, il est constant que le terrain d’assiette du projet fait partie des espaces proches du rivage de la commune de Mandelieu-la-Napoule, au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, ainsi que cela ressort de la carte intitulée « loi Littoral » annexée au document d'orientation et d'objectifs du SCoT’Ouest. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les parcelles en litige se situent dans la continuité de l’urbanisation agglomérée de Mandelieu-la-Napoule, et s’ouvrent au sud sur la vaste plaine de la Minelle, laissée à l’état naturel. Dans la mesure où le terrain d’assiette du projet est bordé, au nord, par une résidence comportant deux bâtiments en R+3, à l’est, par une carrosserie et, à l’ouest, par un hôtel-restaurant, un bar et un bureau de tabac, il doit être regardé comme s’inscrivant dans une zone déjà urbanisée de la commune, caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions. Par ailleurs, le projet, qui porte sur la réalisation de deux bâtiments en R+2 comportant un total de 60 logements et de 108 places de stationnement situées en sous-sol, emporte la création d’une surface de plancher totale après travaux de 4 163,9 m2, sur un terrain d’assiette de près de 7 000 m2 qui accueillait auparavant des constructions à usage d’habitation, d’hébergement hôtelier et de commerce pour une surface de plancher de 355,5 m2, ainsi qu’un camping exploité par Mme B.... Il est par suite exact, ainsi que le soutient la requérante, que le projet en litige, compte tenu de son emplacement au sein d’un quartier comportant déjà plusieurs immeubles de logements collectifs de hauteur comparable voire supérieure à celle du projet, ainsi que de la nature et de la consistante du projet en litige, que celui-ci ne conduira pas à étendre ou à renforcer de manière significative le quartier périphérique dans lequel il s’implantera, de sorte que celui-ci constitue une extension mesurée de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme.  
 
En troisième lieu, il est toutefois constant que la carte intitulée « loi Littoral » annexée au document d'orientation et d'objectifs du SCoT’Ouest des Alpes-Maritimes, inclut le terrain d’assiette du projet au sein des espaces proches du rivage, en « espace neutre » pour la partie nord du terrain et en « espace boisé et paysager » pour la partie sud. Or, ainsi qu’il l’a été dit au point 6 du jugement, ce document d’urbanisme précise que, dans les espaces boisés et paysagers, seules peuvent être admises les extensions mesurées des constructions existantes et les aménagements visant à faciliter la préservation de leur caractère naturel et à gérer leur fréquentation par le public. Dans ces conditions, le projet en litige ne peut, à l’aune des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicables à ce secteur proche du rivage, être regardé comme conforme à ces dispositions.  
 
En quatrième lieu, le terrain d’assiette du projet est classé en secteur UD3 du plan local d'urbanisme de Mandelieu-la-Napoule, approuvé le 24 septembre 2012 et librement accessible tant au juge qu’aux parties, correspondant à une zone d'habitat collectif de densité moyenne inscrite en continuité du centre-ville et ceinturant la plaine de Minelle. Il figure par ailleurs au sein des espaces agglomérés de plaine (urbanisation compacte) de la carte intitulée « protéger la diversité et l’originalité des caractéristiques urbaines » du projet d'aménagement et de développement durables, qui prévoit de cibler le développement de l'urbanisation dans trois secteurs de renouvellement urbain tous situés dans la plaine agglomérée, notamment la pointe de la plaine de Minelle puis l'aménagement progressif des espaces limitrophes aux vergers. Le plan local d'urbanisme de Mandelieu-la-Napoule ne peut, ce faisant, être regardé comme motivant et justifiant, selon les critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau prévus à l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, l’extension de l’urbanisation de ce secteur. 
 
Dans ces conditions, le maire de Mandelieu-la-Napoule a pu légalement refuser de délivrer le permis de construire en litige, au motif que le projet emportait une extension de l’urbanisation interdite par l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, éclairé par les dispositions du SCoT’Ouest. Ce seul motif étant de nature à justifier légalement le refus de permis de construire, il n’y a pas lieu de se prononcer sur les autres moyens de la requête qui ne se rapportent pas à la légalité de ce motif de refus, ni sur les demandes de substitution de motifs de la commune de Mandelieu-la-Napoule. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme B... tendant à l’annulation de l’arrêté du 25 février 2025 par lequel le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de lui délivrer un permis de construire, doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction :  
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme B..., n’appelle aucune mesure particulière d’exécution. Il s’ensuit que ses conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être également rejetées. 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Mandelieu-la-Napoule, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme B... la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la requérante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Mandelieu-la-Napoule au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
 
Article 2 : Mme B... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Mandelieu-la-Napoule en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Mandelieu-la-Napoule. 
 
 
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
M. Myara, président, 
 
Mme Monnier-Besombes, première conseillère, 
M. Garcia, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
Signé  
 
A. Monnier-BesombesLe président, 
 
Signé  
 
A. Myara 
 
Le greffier, 
 
                                                               Signé  
 
D. Crémieux 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Le greffier en chef, 
ou par délégation le greffier