TA63 · Chambre 3 — 19 décembre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 
I – Par un déféré et des mémoires, enregistrés les 18 août 2025, 26 septembre 2025 et 10 octobre 2025, ainsi que par un mémoire récapitulatif enregistré le 23 octobre 2025, produit à la demande du tribunal en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, qui n’a pas été communiqué, le préfet de la Haute-Loire demande au tribunal d’annuler la délibération du 23 juin 2025 par laquelle le conseil départemental de la Haute-Loire a approuvé la résiliation de la convention de délégation de compétence pour l’attribution des aides à la pierre conclue le 15 décembre 2020 avec l’État. 
 
Il soutient, aux termes de son mémoire récapitulatif, que : 
- le rapport prévu à l’article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales n’a pas été communiqué aux conseillers départementaux dans le délai imparti par ces dispositions ; 
- les éléments contenus dans le rapport prévu à l’article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales n’étaient pas suffisants pour permettre aux conseillers départementaux de mesurer l’implication de leur décision ; 
- le comité social territorial n’a pas été consulté préalablement à l’adoption de la délibération attaquée ; 
- aucun fait nouveau, légitime et sérieux n’était de nature à justifier la résiliation de la convention. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 août 2025 et 6 octobre 2025, ainsi que par un mémoire récapitulatif enregistré le 4 novembre 2025, produit à la demande du tribunal en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, qui n’a pas été communiqué, le département de la Haute-Loire conclut au rejet du déféré. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par le préfet de la Haute-Loire ne sont pas fondés. 
 
 
II – Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 août 2025, 26 septembre 2025 et 10 octobre 2025, ainsi que par un mémoire récapitulatif enregistré le 23 octobre 2025, produit à la demande du tribunal en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, qui n’a pas été communiqué, le préfet de la Haute-Loire demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération du 23 juin 2025 par laquelle le conseil départemental de la Haute-Loire a approuvé la résiliation de la convention de délégation de compétence pour l’attribution des aides à la pierre conclue le 15 décembre 2020 avec l’État ; 
 
2°) d’enjoindre au département de la Haute-Loire de procéder à la reprise des relations contractuelles de la convention conclue le 15 décembre 2020. 
 
Il soutient, aux termes de son mémoire récapitulatif, que : 
- le rapport prévu à l’article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales n’a pas été communiqué aux conseillers départementaux dans le délai imparti par ces dispositions ; 
- les éléments contenus dans le rapport prévu à l’article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales n’étaient pas suffisants pour permettre aux conseillers départementaux de mesurer l’implication de leur décision ; 
- le comité social territorial n’a pas été consulté préalablement à l’adoption de la délibération attaquée ; 
- aucun fait nouveau, légitime et sérieux n’était de nature à justifier la résiliation de la convention ; 
- il y a lieu de procéder à la reprise des relations contractuelles dans la mesure où l’inexécution de la convention du 15 décembre 2020 porte atteinte à un intérêt public, à l’intérêt de l’État et à ceux des tiers. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 août 2025 et 6 octobre 2025, ainsi que par un mémoire récapitulatif enregistré le 4 novembre 2025, produit à la demande du tribunal en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, qui n’a pas été communiqué, le département de la Haute-Loire conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par le préfet de la Haute-Loire ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Jurie ; 
- les conclusions de M. Brun, rapporteur public ; 
- et les observations de M. C..., représentant le préfet de la Haute-Loire et de M. B..., représentant le département de la Haute-Loire. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une délibération du 30 novembre 2020, le conseil départemental de la Haute-Loire a approuvé la convention de délégation de compétence pour l’attribution des aides à la pierre. Cette convention de délégation a été conclue le 15 décembre 2020 par le président du conseil départemental et le préfet de la Haute-Loire et a pris effet le 1er janvier 2021 pour une durée de six ans, soit jusqu’au 31 décembre 2026. Par une délibération du 23 juin 2025, l'assemblée délibérante du conseil départemental de la Haute-Loire a approuvé la résiliation de la convention de délégation, avec une prise d’effet au 31 décembre 2025. Par un courrier du 27 juin 2025, la présidente du conseil départemental de la Haute-Loire a notifié au préfet la résiliation de la convention du 15 décembre 2020. Par un recours gracieux du 5 août 2025, le préfet de la Haute-Loire a demandé au conseil départemental de procéder au retrait de la délibération du 23 juin 2025. Par une décision du 11 août 2025, la présidente du conseil départemental de la Haute-Loire a rejeté ce recours gracieux. Par des référés respectivement fondés sur les dispositions du 4e alinéa de l’article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales et sur celles de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, le préfet de la Haute-Loire a saisi le tribunal de conclusions à fin de suspension dirigées contre la délibération du 23 juin 2025. Par une ordonnance du 18 septembre 2025, le juge des référés a suspendu l’exécution de cette délibération jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. Par le déféré et la requête susvisés, le préfet de la Haute-Loire demande au tribunal d’annuler la délibération du 23 juin 2025 ainsi que, par la requête n°2502314, d’enjoindre au département de la Haute-Loire de reprendre avec l’État la reprise des relations contractuelles. 
 
Les requêtes n°s 2502311 et 2502314, présentées par le préfet de la Haute-Loire concernent la même délibération, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
 
Sur la validité de la résiliation de la convention conclue le 15 décembre 2020 : 
 
Aux termes de l’article VI-5 de la convention du 15 décembre 2020 : « VI-5-1 : Cas de résiliation / La convention peut être résiliée chaque année, sur l’initiative de chacune des parties, lorsqu’un fait nouveau légitime et sérieux le justifie. Pour prendre effet au 31 décembre de l’année N, et si elle intervient à l’initiative du délégataire, la demande de résiliation doit être notifiée au moins trois mois avant cette date (…) ». 
 
Il ressort des mentions de la délibération attaquée du 23 juin 2025 que, pour approuver la résiliation de la convention conclue le 15 décembre 2020, le conseil départemental de la Haute-Loire a relevé, compte tenu du contexte budgétaire et afin de se concentrer sur l’exercice de ses compétences obligatoires, que la gestion des aides à la pierre ne constituait pas une mission prioritaire. Il a, ensuite, considéré, alors que la délégation des aides à la pierre mobilise une équipe d’instructeurs dont le coût est exclusivement à sa charge à défaut d’un transfert de moyens ou d’une compensation de l’Etat, qu’elle s’accompagnait, de plus, d’une politique d’aide départementale qu’il avait décidé de poursuivre selon une délibération adoptée le 21 mars 2025 par l’assemblée départementale. Il a estimé que les profondes réformes engagées par l’Agence nationale de l’habitat (Anah) avait eu pour effet d’augmenter les objectifs et entraînant, par voie de conséquence, un surcroît d’activité de la cellule des aides à la pierre alors que le service d’aide à la pierre avait été conçu et organisé pour répondre aux objectifs fixés par les conventions du 15 décembre 2020, cette cellule étant, de plus, fortement mobilisée par un contexte local en évolution marqué par le développement de nouveaux programmes d’amélioration de l’habitat et de revitalisation de centre-bourgs. Il en a tiré la conséquence que les conditions dans lesquelles le département s’est engagé fin 2020 n’avaient plus aucune mesure avec les conditions actuelles d’exercice de cette délégation alors que l’augmentation d’activité constatée en 2024 se confirme en 2025 et que la mobilisation de l’équipe de la cellule des aides à la pierre a totalement atteint ses limites sans suffire à remplir la totalité de la mission déléguée. Le préfet de la Haute-Loire soutient que ces motifs ne constituant pas des faits nouveaux, légitimes et sérieux au sens de l’article VI-5 de la convention du 15 décembre 2020, la résiliation de cette convention n’était pas valide. 
 
En ce qui concerne le contexte budgétaire et les coûts découlant de l’exécution de la convention du 15 décembre 2020 : 
 
Aux termes de l’article L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales : « I. – Les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement. / Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l'exécution des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées (…) ». 
 
En premier lieu, le département de la Haute-Loire fait valoir en défense qu’il a mis en œuvre une politique complémentaire à la délégation de compétence d’attribution des aides à la pierre qui a représenté une dépense d’investissement de près de 4 000 000 d’euros au titre de la période 2021-2024. Toutefois, aucune des stipulations de la convention du 15 décembre 2020 n’imposait au département de la Haute-Loire de mettre en œuvre cette politique complémentaire d’aides à la pierre, laquelle a, de surcroît, été abandonnée par une délibération du conseil départemental du 21 mars 2025.  
 
En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction, et n’est d’ailleurs pas allégué par le département de la Haute-Loire, que si les  financements accordés par l’ANAH pour l’exercice 2025 pour des dossiers de la fin de l’année 2024 et ceux du début de l’année 2025 ont été consommés à hauteur de 70 % et si le département a sollicité au début de l’année 2025 une avance de crédits de paiement au titre des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) ou démolition qui lui a été versée le 14 août 2025, ces circonstances auraient eu pour effet d’accroître la charge financière supportée par le département pour l’exécution de la convention du 15 décembre 2020.  
 
En troisième lieu, le département de la Haute-Loire allègue que l’autorisation de programme concernant les aides à la pierre fixée initialement à hauteur de 36 millions d’euros en 2021 a été portée à 46 millions d’euros en 2025 et pourrait être encore augmentée de 15 millions d’euros en 2026. Toutefois, et d’une part, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 3312-4 du code général des collectivités territoriales que les autorisations de programme constituent seulement la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pour l'exécution d’investissements et ne correspondent donc pas aux sommes effectivement mandatées. D’autre part, les montants d’autorisations de programme relatives aux aides à la pierre invoqués par le département de la Haute-Loire ne sont corroborés par aucun élément du dossier. Enfin, il n’est ni établi, ni même allégué par le département, qu’il n’aurait pas bénéficié des aides prévues à l’annexe 4 de la convention du 15 décembre 2020 qui prévoit que, pour son exécution sur la période 2021-2026, la collectivité devait percevoir un total d’aides directes et indirectes de l’État d’un montant de 21 151 901 euros pour une dépense, sur ses fonds propres, de 21 119 000 euros. 
 
En dernier lieu, si le département de la Haute-Loire soutient qu’il assume la charge exclusive résultant du fonctionnement de la cellule d’aides à la pierre qui implique, outre un coût matériel, un coût en personnels équivalent à sept agents temps plein, le préfet de la Haute-Loire soutient, sans être utilement contesté, que le coût de la cellule d’instruction des dossiers relevant de la convention du 15 décembre 2020 s’élève à 330 000 euros, ce qui représente 0,9 % du budget départemental.  
 
Il résulte de ce qui précède que les éléments invoqués par le département de la Haute-Loire tenant tant au contexte budgétaire qu’au coût de fonctionnement de la cellule dédiée aux aides à la pierre et à la politique complémentaire départementale d’aides à la pierre, ne peuvent être regardés comme des faits nouveaux légitimes et sérieux au sens des stipulations précitées de l’article VI-5 de la convention du 15 décembre 2020. 
 
En ce qui concerne le surcroît d’activité de la cellule dédiée aux aides à la pierre : 
 
En premier lieu, le département de la Haute-Loire fait état de la saturation des capacités de traitement des dossiers par la cellule départementale d’aides à la pierre résultant de la réforme en profondeur du régime d’aide de l’ANAH intervenue en 2024. Il allègue que cette réforme a entraîné la « massification » des demandes concernant la rénovation énergétique et l’adaptation des logements du parc privé, ce qui a eu pour conséquence de provoquer, dès la fin de l’année 2024, une accumulation des dossiers en cours de traitement, ce qui n’existait pas lors de la mise en place du dispositif, ainsi que des retards dans l’instruction de ces dossiers. Il fait également état du doublement du nombre de dossiers traités par rapport aux objectifs conventionnels. Toutefois, il n’est pas contesté en défense que si les modifications apportées au régime d’aides de l’ANAH étaient susceptibles d’entraîner un surcoût d’activité, elles étaient accompagnées de mesures destinées à alléger l’instruction des dossiers comme, par exemple, l’obligation de recourir à un accompagnateur agréé pour déposer des dossiers au titre de MaPrimeRenov. En tout état de cause, il ne ressort pas de l’instruction que le dysfonctionnement allégué de la cellule départementale d’aides à la pierre soit la conséquence de cette réforme dès lors que, selon l’audit réalisé par les services de l’ANAH au cours du mois de juin 2024, dont le rapport a été reçu par le département le 10 février 2025, cette cellule souffrait de problèmes d’organisation. Ainsi, selon ce rapport, les quatre agents composant la cellule s'attribuaient les dossiers selon un rattachement territorial ou en fonction d'une thématique donnée sur la base des demandes qui sont à instruire sur le SEL (Service En Ligne), sans que la cheffe d'unité n'interviennent dans la répartition des dossiers alors que l'Annexe 2 de l'instruction contrôle prévoyait, pour éviter qu'un instructeur ne puisse être certain d'instruire un dossier dont il aurait connaissance, d’appliquer le principe « d'aléa maximal » dans la répartition des dossiers à instruire consistant à les affecter au hasard, dans la mesure du possible. De plus, un agent expérimenté a quitté la cellule au cours de l’été 2024 sans que ce départ soit compensé en compétences. Le même rapport qualifie le service de fragile et indique que la cellule d’aides à la pierre était, en raison du manque de maîtrise des opérateurs locaux, soumise à un surcroît de dossiers incomplets ou inéligibles aux aides concernées.  
 
En deuxième lieu, le département de la Haute-Loire soutient qu’en 2020 étaient seulement programmées une opération d’amélioration de l’habitat (OPAH) sur la communauté d’agglomération du Puy-en-Velay et une opération programmée d’amélioration de l’habitat de renouvellement urbain (OPAH-RU) sur le centre-ville du Puy-en-Velay alors qu’actuellement sept OPAH, deux OPAH-RU et deux pactes territoriaux ont été contractualisés sur le département alors qu’un troisième est en cours d’étude, auxquels s’ajoutent les programmes dits « A... cœur de ville » et « Petites villes de demain » ainsi que les projets de revitalisation de centres bourgs. Toutefois, il ne ressort pas de l’instruction que la mise en œuvre de ces programmes contribuerait à la saturation des capacités de traitement des dossiers de la cellule départementale d’aides à la pierre. 
 
En troisième lieu, le département de la Haute-Loire allègue qu’à la fin de l’année 2024 et « à moyens constants » 537 logements ont pu être agréés en consommant la quasi-totalité de la dotation allouée par l’ANAH et qu’environ 270 dossiers demeuraient en attente d'instruction. Le département ajoute qu’au 30 septembre 2025, 633 dossiers avaient déjà été instruits et que 264 restaient en stock. Toutefois, il ressort de l’avenant n°13 à la convention du 15 décembre 2020, approuvé par la délibération du conseil départemental du 23 juin 2025, que, s’agissant du parc public, le nombre de logements financés au 1er janvier 2025 était inférieur à celui fixé pour la durée de l’exécution de la convention, sauf en ce qui concerne les logements de catégorie dite « PLAI adaptés » et que le nombre de logements restant à financer était supérieur au nombre annuel de logements à traiter tel que fixé par l’avenant n°3 à la convention du 15 décembre 2020, approuvé par la délibération du conseil départemental du 20 juin 2022. De même, il ressort du tableau annexé à l’avenant n°7 à cette convention, approuvé par une délibération de la commission permanente du conseil départemental de la Haute-Loire du 12 mai 2025 que, exception faite des logements traités dans le cadre d’aides aux syndicats de copropriétaires au titre de l’année 2024, le nombre de logements du parc privé effectivement financés a été systématiquement inférieur au nombre de logements à traiter pour les années 2021, 2022, 2023 et 2024. Il ressort également des annexes susmentionnées que le nombre de logements effectivement financés depuis 2020 est relativement constant en ce qui concerne le parc privé et globalement en baisse pour ce qui concerne le parc public. 
 
En dernier lieu, si le département de la Haute-Loire se prévaut de l’allongement de la durée de traitement des dossiers de demande d’aides et de l’insuffisance du nombre de personnels affectés à la cellule d’aides à la pierre, ces circonstances ne suffisent pas, par elles-mêmes et à elles seules, à établir un accroissement de l’activité découlant de l’exécution de la convention du 15 décembre 2020 dans la mesure où elles dépendent, notamment, de l’organisation interne décidée par la collectivité. 
 
Compte tenu de ce qui précède, les éléments invoqués par le département de la Haute-Loire tenant au surcroît d’activité de la cellule dédiée aux aides à la pierre, ne sont pas constitutifs de faits nouveaux légitimes et sérieux au sens des stipulations précitées de l’article VI-5 de la convention du 15 décembre 2020. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Haute-Loire est fondé à demander l’annulation de la délibération du 23 juin 2025 par laquelle le conseil départemental de la Haute-Loire a approuvé la résiliation de la convention de délégation de compétence conclue le 15 décembre 2020. 
 
 
Sur les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles : 
 
Le juge du contrat, saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d’une telle mesure d’exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu’il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité. 
 
Il résulte de ce qui a été précédemment que les motifs erronés retenus par le département de la Haute-Loire affectent le bien-fondé de la résiliation de la convention du 15 décembre 2020 et n’étaient ainsi pas de nature à justifier cette mesure. Par suite et dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’elle n’est pas sans objet, il y a lieu d’enjoindre au département de la Haute-Loire, compte tenu des considérations d’intérêt général tenant à la continuité de l’exécution de la convention du 15 décembre 2020 et de la date à laquelle cette exécution doit s’achever, de procéder à la reprise immédiate des relations contractuelles à compter de la date de notification du présent jugement. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La délibération du 23 juin 2025 par laquelle le conseil départemental de la Haute-Loire a approuvé la résiliation de la convention de délégation de compétence conclue le 15 décembre 2020 avec l’État est annulée. 
 
Article 2 : Il est enjoint au département de la Haute-Loire de reprendre avec l’État, immédiatement à compter de la notification du présent jugement, les relations qui résultent de la convention de délégation de compétence conclue le 15 décembre 2020 en application des dispositions de l’article L. 301-5-2 du code de la construction et de l’habitation. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Haute-Loire et au département de la Haute-Loire. 
 
 
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. D..., président, 
M. Jurie, premier conseiller, 
Mme Vella, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
 
G. JURIE 
Le président, 
 
 
 
 
 
M. D... 
La greffière, 
 
 
 
 
C. HUMEZ 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.