TA13 · Tribunal Administratif de Marseille — 19 novembre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 
I- Par une requête enregistrée le 15 octobre 2025 sous le numéro 2512625, M. E... C..., représenté par Me Prestel, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) portant interdiction d'exercer toute activité de sécurité privée pour une durée de trente-six mois et lui infligeant une pénalité financière d'un montant de 30 000 euros ;  
 
2°) d’enjoindre au CNAPS de surseoir à toute mesure d’exécution, de publication ou de diffusion de ladite décision jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond ; 
 
3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que :  
- la condition d’urgence est remplie dès lors que la décision attaquée a pour effet de le placer dans une situation de vulnérabilité économique et sociale au regard de la faiblesse de ses revenus, que l’interdiction d’exercer le prive de toute perspective professionnelle et compromet également son emploi actuel au sein de la société Q.R.F. ZALMOS PROTECTION puisque son dirigeant, M. D... a évoqué l’imminence d’un licenciement en raison de la sanction prononcée par le CNAPS si celle-ci devait être maintenue ; la publication de son contenu sur le site internet du CNAPS et dans la presse locale lui causera un préjudice d’image irréversible, portant atteinte à sa crédibilité et à son honneur d’ancien militaire ayant toujours servi avec exemplarité, autant qu’elle pénalisera d’ailleurs la société ; la pénalité financière de 30 000 euros constitue une charge manifestement disproportionnée au regard de ses revenus et le placerait dans une situation d’insolvabilité immédiate ; il ne pourrait ni poursuivre son activité actuelle ni amorcer une reconversion sérieuse à court terme ; aucun risque d’atteinte à l’ordre public ou à un quelconque intérêt général ne peut être invoqué pour s’opposer à la suspension de la décision litigieuse ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :  
      * elle a été prise à l’issue d’une procédure viciée, aucun élément au dossier ne permettant de retenir que les agents ayant procédé au contrôle initial auraient été régulièrement commissionnés ou ayant prêté serment, en méconnaissance des articles R. 634-1 et R. 634-2 du code de la sécurité intérieure ;  
      * elle repose sur une erreur de droit, plusieurs des manquements reprochés ne pouvant lui être légalement imputés au regard des dispositions du code de la sécurité intérieure ; la commission de discipline a fondé l’intégralité de son raisonnement sur une confusion ponctuelle et purement organisationnelle entre les activités des deux sociétés ; les éléments relevés par le CNAPS ne démontrent en rien une confusion volontaire des activités, mais traduisent simplement la phase initiale de structuration d’un projet commun, conçu pour assurer justement la distinction entre les activités relevant du champ réglementé et celles qui en sont exclues ; en outre, la présence dans son bureau de certains éléments à connotation militaire qui seraient susceptibles de contrevenir à l’article R. 631-12 du code de la sécurité intérieure, lequel prohibe le fait de « se prévaloir d’un lien avec l’autorité publique », procède d’un contresens manifeste ; 
      * elle se caractérise par une disproportion manifeste, tant dans son principe même que dans ses conséquences concrètes, au regard de sa situation personnelle, professionnelle et financière.  
 
 
II- Par une requête enregistrée le 18 octobre 2025 sous le numéro 2512810, la société Zalmos Soc International, représentée par Me Prestel, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) portant interdiction d’exercer toute activité de sécurité privée pour une durée de vingt-quatre mois et lui infligeant une pénalité financière d'un montant de 15 000 euros ;  
 
2°) d’enjoindre au CNAPS de surseoir à toute mesure d’exécution, de publication ou de diffusion de ladite décision jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond ; 
 
3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- la condition d’urgence est remplie dès lors que la décision attaquée a pour effet, quand bien même la société n’exerce plus aucune activité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure, de la placer face à un risque de déstabilisation financière et à un péril pour sa situation structurelle ; aucun risque d’atteinte à l’ordre public ou à un quelconque intérêt général ne peut être invoqué pour s’opposer à la suspension de la décision litigieuse ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :  
      * elle a été prise à l’issue d’une procédure viciée, aucun élément au dossier ne permettant de retenir que les agents ayant procédé au contrôle initial auraient été régulièrement commissionnés ou ayant prêté serment, en méconnaissance des articles R. 634-1 et R. 634-2 du code de la sécurité intérieure ;  
      * elle repose sur une erreur de droit, plusieurs des manquements reprochés ne pouvant lui être légalement imputés au regard des dispositions du code de la sécurité intérieure ; elle n’a jamais eu la volonté d’exercer une activité de sécurité privée sur le terrain et le CNAPS a procédé à une interprétation trop large du champ d’application du livre VI du code de la sécurité intérieure en assimilant sa situation à une activité illégale de sécurité privée ; le CNAPS a fait une confusion matérielle entre les sociétés Zalmos Soc international et Q.R.F Zalmos protection ; elle n’était pas soumise à l’obligation d’exclusivité et au devoir d’honnêteté commerciale ; les griefs relatifs au défaut d’agrément et d’autorisation d’exercer reposent sur une appréciation erronée des faits et du droit ;  
      * elle se caractérise par une disproportion manifeste, tant dans son principe qu’au regard de la nature des faits reprochés, de sa situation économique et structurelle et de l’absence de risque pour l’ordre public ;  
     * le cumul d’une interdiction d’exercer de deux ans, d’une pénalité financière de 15 000 euros et d’une publication au registre du CNAPS et dans la presse méconnaît la liberté d’entreprendre garantie par la Constitution et est de nature à porter atteinte à la réputation d’une société déjà fragilisée.  
 
 
 
III- Par une requête enregistrée le 20 octobre 2025 sous le numéro 2512844, M. A... D..., représenté par Me Prestel, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) portant interdiction d'exercer toute activité de sécurité privée pour une durée de vingt-quatre mois et lui infligeant une pénalité financière d'un montant de 15 000 euros ;  
 
2°) d’enjoindre au CNAPS de surseoir à toute mesure d’exécution, de publication ou de diffusion de ladite décision jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond ; 
 
3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que :  
- la condition d’urgence est remplie dès lors que la décision attaquée a pour effet de le priver de mener à terme le projet qu’il a construit, compromettant son équilibre personnel et financier ; la pénalité financière le place en grande difficulté alors qu’il est proche de la retraite et l’interdiction d’exercer toute activité de sécurité privée pendant vingt-quatre mois le place dans une situation professionnelle et personnelle très difficile eu égard à son âge, ses revenus et ses perspectives d’évolution limitées ; la publication de son contenu sur le site internet du CNAPS et dans la presse locale lui causera un préjudice d’image irréversible, portant atteinte à sa crédibilité et à son honneur ; la pénalité financière de 15 000 euros constitue une charge manifestement disproportionnée au regard de ses revenus et le placerait dans une situation d’insolvabilité immédiate ; aucun risque d’atteinte à l’ordre public ou à un quelconque intérêt général ne peut être invoqué pour s’opposer à la suspension de la décision litigieuse ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :  
      * elle a été prise à l’issue d’une procédure viciée, aucun élément au dossier ne permettant de retenir que les agents ayant procédé au contrôle initial auraient été régulièrement commissionnés ou ayant prêté serment, en méconnaissance des articles R. 634-1 et R. 634-2 du code de la sécurité intérieure ;  
      * elle repose sur une erreur de droit, plusieurs des manquements reprochés ne pouvant lui être légalement imputés au regard des dispositions du code de la sécurité intérieure ; les griefs relatifs au recours à la sous-traitance dans des modalités non conformes ne sont pas fondés et n’ont pas d’incidence sur la sécurité publique ; le grief lié à la présence d’éléments de communication susceptibles, selon le CNAPS, de créer une confusion avec l’autorité publique au sens de l’article R. 631-12 du code de la sécurité intérieure n’est pas davantage fondé ; le manquement reproché, lié à l’absence de mention complète du numéro d’autorisation sur certains documents commerciaux doit être relativisé dès lors qu’il est de pure forme ;  
      * elle se caractérise par une disproportion manifeste, tant dans son principe même que dans ses conséquences concrètes, au regard de sa situation personnelle, professionnelle et financière.  
  
 
IV- Par une requête enregistrée le 20 octobre 2025 sous le numéro 2512847, la société Q.R.F Zalmos Protection, représentée par Me Prestel, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) portant interdiction d'exercer toute activité de sécurité privée pour une durée de vingt-quatre mois et lui infligeant une pénalité financière d'un montant de 15 000 euros ;  
 
2°) d’enjoindre au CNAPS de surseoir à toute mesure d’exécution, de publication ou de diffusion de ladite décision jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond ; 
 
3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- la condition d’urgence est remplie dès lors que la décision attaquée a pour effet de provoquer l’arrêt total de son activité, la privant de toute chiffre d’affaires et de la possibilité de maintenir son personnel ; elle n’est plus en mesure de déployer ses agents de sécurité sur les sites où elle intervient et l’interdiction d’exercer entraîne ainsi une désorganisation totale, alors qu’elle emploie quatre salariés, qui sont exposés à un risque de licenciement ; elle ne pourra plus honorer ses contrats en cours, se trouvant exposée à des résiliations unilatérales et à de possibles demandes d’indemnisation de la part de ses clients, tandis que ses salariés sont de facto privés d’activité ; la publication de la décision sur le site du CNAPS et dans la presse locale aurait des conséquences particulièrement lourdes ; aucun risque d’atteinte à l’ordre public ou à un quelconque intérêt général ne peut être invoqué pour s’opposer à la suspension de la décision litigieuse ; elle est confrontée à une sanction dont les effets cumulent un risque réputationnel, un préjudice économique majeur et aucune nécessité d’ordre public ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :  
* elle a été prise à l’issue d’une procédure viciée, aucun élément au dossier ne permettant de retenir que les agents ayant procédé au contrôle initial auraient été régulièrement commissionnés ou ayant prêté serment, en méconnaissance des articles R. 634-1 et R. 634-2 du code de la sécurité intérieure ;  
* elle repose sur une erreur de droit, plusieurs des manquements reprochés ne pouvant lui être légalement imputés au regard des dispositions du code de la sécurité intérieure ; les griefs relatifs au recours à la sous-traitance dans des modalités non conformes ne sont pas fondés et n’ont pas d’incidence sur la sécurité publique ; le grief lié à la présence d’éléments de communication susceptibles, selon le CNAPS, de créer une confusion avec l’autorité publique au sens de l’article R. 631-12 du code de la sécurité intérieure n’est pas davantage fondé ; le manquement reproché, lié à l’absence de mention complète du numéro d’autorisation sur certains documents commerciaux doit être relativisé dès lors qu’il est de pure forme ;  
* elle se caractérise par une disproportion manifeste, tant dans son principe qu’au regard de la nature des faits reprochés, de sa situation économique et structurelle et de l’absence de risque pour l’ordre public ;  
* le cumul d’une interdiction d’exercer de deux ans, d’une pénalité financière de 15 000 euros et d’une publication au registre du CNAPS et dans la presse méconnaît la liberté d’entreprendre garantie par la Constitution et est de nature à porter atteinte à la réputation d’une société déjà fragilisée.  
 
 
Par quatre mémoires enregistrés le 6 novembre 2025, et dans l’instance n°2512847 le 7 novembre 2025, le CNAPS, représenté par Me Magnaval, conclut au rejet de chacune de ces requêtes et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de chaque défendeur en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient, dans chacune de ces instances, que : 
- la condition d’urgence n’est pas remplie ; 
- les moyens des requêtes ne sont pas fondés. 
 
Vu :  
- les requêtes n° 2512624, n° 2512808, n° 2512841 et n° 2512846 ; 
- les autres pièces des dossiers.  
 
Vu : 
- le code de la sécurité intérieure ; 
- le code de justice administrative.  
 
Le président du tribunal a désigné Mme Felmy, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Au cours de l’audience publique du 7 novembre 2025 à 14h, tenue en présence de Mme Boyé, greffière, ont été entendus : 
 
- le rapport de Mme Felmy :  
- les observations de Me Prestel, représentant les quatre requérants, MM. C... et D... étant présents à l’audience, qui a repris en les précisant, ses conclusions et moyens, notamment quant à la circonstance qu’aucune confusion ne peut être faite entre les missions exercées par M. C... et celles exercées par M. D..., ni entre les buts poursuivis par les deux sociétés, malgré la confusion qui a prévalu durant les premiers mois ;  
- et les observations de Me Briere, représentant le CNAPS, qui a repris ses écritures, en soulignant d’une part la confusion parfaite entre les deux sociétés, M. C... apparaissant notamment comme le gérant de chacune d’elles du fait des contrats qu’il signait, d’autre part le recours interdit à la sous-traitance.  
 
La clôture de l’instruction a été reportée le 7 novembre à 16 h pour production de pièces par Me Prestel.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
Le 23 janvier 2024, la société Zalmos Soc international et son gérant, M. E... C..., ont fait l’objet d’un contrôle diligenté par le service du contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) dans les locaux exploités par la société à Marseille. La société Q.R.Z Zalmos protection, dirigée par M. A... D... et dont le responsable des ressources humaines est M. C..., a été également contrôlée le même jour. Les contrôleurs ont relevé plusieurs manquements, relatifs à une confusion entre les activités respectives des deux sociétés, à une mutualisation temporaire des supports de communication, au recours ponctuel à des auto-entrepreneurs, un défaut d’autorisation ou d’agrément de dirigeant s’agissant de la société Zalmos Soc international, et la présence de références militaires dans les supports commerciaux, en méconnaissance de l’article R. 631-12 du code de la sécurité intérieure interdisant de se prévaloir d’un lien avec l’autorité publique. À l’issue de la séance du 19 février 2025, la commission de discipline du CNAPS a retenu six manquements imputés à M. C... et a prononcé à son encontre une interdiction d’exercer toute activité de sécurité privée pendant trente-six mois ainsi qu’une pénalité financière d’un montant de 30 000 euros. M. C... demande la suspension de l’exécution de cette décision par la requête n° 2512625. La société Zalmos Soc International, contre laquelle plusieurs manquements ont également été retenus à l’issue de cette séance, a fait l’objet d’une décision de la commission de discipline du CNAPS portant interdiction d’exercer toute activité de sécurité privée pour une durée de vingt-quatre mois et lui infligeant une pénalité financière d'un montant de 15 000 euros, dont elle demande la suspension des effets par la requête n° 2512810. La commission de discipline du CNAPS a retenu sept manquements imputés à M. D... et a prononcé à son encontre une interdiction d’exercer toute activité de sécurité privée pendant vingt-quatre mois ainsi qu’une pénalité financière d’un montant de 15 000 euros. Il en demande la suspension de l’exécution par la requête n° 2512844. Enfin, la société Q.R.F Zalmos protection, contre laquelle plusieurs manquements ont également été retenus à l’issue de cette séance, a fait l’objet d’une décision de la commission de discipline du CNAPS portant interdiction d’exercer toute activité de sécurité privée pour une durée de vingt-quatre mois et lui infligeant une pénalité financière d'un montant de 15 000 euros, dont elle demande la suspension des effets par la requête n° 2512847. 
Ces quatre requêtes, qui tendent à la suspension de l’exécution de décisions infligeant une interdiction d’exercer une activité privée de sécurité et une pénalité financière, présentent à juger des questions semblables. Il y a par suite lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.  
Sur les conclusions formées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  
Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) ».  
En l’état de l’instruction, aucun des moyens analysés ci-dessus n’est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de chacune des décisions attaquées. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence, les conclusions à fin de suspension présentées par MM. C... et D..., et les sociétés Zalmos Soc international et Q.R.F Zalmos Protection sur le fondement de l’article L. 521‑1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il en est de même, par voie de conséquence, de leurs conclusions à fin d’injonction. 
Sur les frais liés aux litiges :  
Les dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du CNAPS, qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées pour le CNAPS sur le même fondement. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O R D O N N E : 
 
Article 1er : Les requêtes de MM. C... et D..., et des sociétés Zalmos Soc international et Q.R.F Zalmos Protection sont rejetées. 
 
Article 2 : Les conclusions du CNAPS présentées au titre de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. E... C..., M. A... D..., la société Zalmos Soc international, la société Q.R.F Zalmos Protection et au conseil national des activités privées de sécurité.  
 
 
Fait à Marseille, le 19 novembre 2025. 
 
 
La juge des référés,  
 
 
Signé 
 
 
E. Felmy 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
La greffière