TA59 · Tribunal Administratif de Lille — 3 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 4 août 2025, la société anonyme Partouche, représentée par Me Dom, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de la délibération du 26 mai 2025 par laquelle le conseil municipal de Berck-sur-Mer a déterminé la base des caractéristiques essentielles de la future concession d'exploitation du casino et notamment le fait qu'elle soit propriétaire de l'immeuble susceptible d'abriter cette activité ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Berck-sur-Mer la somme de 5 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est présumée remplie dès lors que la délibération attaquée porte atteinte à son droit de propriété qui constitue un droit constitutionnellement garanti par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; la délibération en qualifiant l'immeuble abritant le casino de bien de retour et en indiquant qu'il revient gratuitement au 1er janvier 2026, instaure une dépossession unilatérale et immédiate ; cette délibération s'est accompagnée de différents actes et demandes formulées par la commune témoignant de sa ferme intention de récupérer l'immeuble sur lequel elle estime pouvoir exercer son droit de propriété ;  la dépossession revêt un caractère irréversible ; en s'appropriant sans titre son bien, la commune compromet gravement les projets et les intérêts économiques de la SA Groupe Partouche ; la commune de son côté ne justifie d'aucun impératif concret nécessitant une telle dépossession ; sa décision a des fondements juridiques fragiles dès lors qu'elle se base sur une simple ordonnance rendue par le Conseil d'Etat dans le cadre d'un référé précontractuel qui n'a pas pour effet d'établir de manière définitive et irréversible la propriété du bien ; son modèle économique repose sur la sécurisation des biens immobiliers mis à disposition dans le cadre des délégations de service public ; si la commune parvient à imposer une telle appropriation, un risque de dépossession de l'ensemble de son portefeuille immobilier existe ;  
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 ' la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L.3132-4 du code de la commande publique ; l'ordonnance du Conseil d'Etat du 17 juillet 2025 ne produit aucun effet contraignant en dehors de la nullité de la troisième procédure de passation ; elle ne peut être invoquée pour trancher une question de propriété immobilière ; la motivation du Conseil d'Etat dégage un principe nouveau selon lequel un bien appartenant à une société tierce liée au concessionnaire par des liens capitalistiques pourrait être qualifié de bien de retour ; cet élément de motivation est un simple obiter dictum ; cette question de la propriété doit être tranchée par le juge du fond ; le Conseil d'Etat, dans son ordonnance du 17 juillet 2025, a rappelé que peut être qualifié de bien de retour un bien appartenant à un tiers s'il existe des liens étroits entre les actionnaires ou dirigeants de la société tierce propriétaire du bien et ceux du concessionnaire, ces liens devant être d'une nature telle qu'ils permettent de considérer que l'une des sociétés exerce sur l'autre une influence décisive quant aux objectifs stratégiques et aux décisions importantes ou bien que les deux entités sont placées sous le contrôle effectif d'une même entreprise tierce, le bien doit être exclusivement affecté à l'exécution d'un contrat de cession considéré et doit avoir été expressément mis à la disposition du concessionnaire par son propriétaire ; seule la caractérisation précise, cumulative et rigoureuse de chacune de ces conditions permet de présumer le propriétaire à consentir à ce que l'affectation de celui-ci au fonctionnement du service public entraîne son transfert automatique et gratuit dans le patrimoine de la collectivité ; en se fondant sur un obiter dictum du Conseil d'Etat, la délibération est dépourvue de base légale ;   s'il n'appartient pas à une personne tierce distincte du concessionnaire,  il convient au juge de s'assurer que les conditions cumulatives permettant de qualifier de bien de retour sont réunies en l'espèce ; que la réitérations des signalements est de nature à remettre en cause la continuité du service public ;  
 ' la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 1er du protocole n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et de libertés fondamentales et l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; l'ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Lille du 25 mai 2025 n'a prononcé aucun transfert de propriété se bornant à annuler une procédure de passation en raison d'un délai insuffisant ; en aucun cas cette ordonnance aux effets provisoires n'établit la propriété de la commune ; les critères de clarté, d'accessibilité et de prévisibilité imposés par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne sont pas réunis. 
 Vu  
 - la requête par laquelle la SA Groupe Partouche demande l'annulation des décisions attaquées ; 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Stefanczyk, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référés.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un avis publié le 6 février 2023, la commune de Berck-sur-Mer a lancé une consultation en vue du renouvellement du contrat de concession portant sur la gestion et l'exploitation de son casino à compter du 1er janvier 2024. Le juge des référés du tribunal a annulé cette procédure par une ordonnance n° 2305786 du 17 juillet 2023 rendue sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative. Par un second avis publié le 26 octobre 2023, la commune a lancé une nouvelle consultation ayant le même objet, laquelle a de nouveau été annulée par le juge des référés du tribunal statuant sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, par une ordonnance n° 2404859 du 5 juillet 2024, au motif que, dès lors que le bâtiment abritant actuellement le casino constituait un bien de retour, il appartenait à la commune de prévoir dans la nouvelle convention que ce bâtiment resterait le lieu d'exercice de l'activité à concéder, et que faute de l'avoir fait, elle avait méconnu le principe d'égalité de traitement des candidats. Par un avis envoyé à la publication le 9 décembre 2024, la commune de Berck-sur-Mer a lancé une troisième consultation ayant le même objet. Par une ordonnance n° 2502084 du 25 mars 2025, le juge des référés du tribunal a de nouveau annulé cette procédure, au motif qu'en imposant aux candidats de fournir un titre de propriété du bâtiment devant abriter l'activité d'exploitation de casino au nom du concessionnaire ou un contrat d'occupation conclu avec un tiers propriétaire dans un délai de trois mois, alors que, par ailleurs, le bâtiment abritant actuellement le casino devait être regardé comme un bien de retour et qu'il lui appartenait dès lors de prévoir, dans la nouvelle convention, que ce bâtiment resterait le lieu d'exercice de l'activité à concéder, elle avait méconnu le principe d'égalité de traitement entre les candidats. Enfin, par une ordonnance n° 2503671 du 12 mai 2025, le juge des référés du tribunal a rejeté la requête en tierce opposition formée contre l'ordonnance n 2502084 du 25 mars 2025 par la société Jean Metz, actuel concessionnaire et titulaire d'un bail commercial sur l'immeuble abritant le casino consenti par la société Groupe Partouche. Par un arrêt en date du 17 juillet 2025, n°503317, le Conseil d'Etat a confirmé l'ordonnance du 25 mars 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Lille a annulé la procédure de passation de la concession d'exploitation du casino de Berck-sur-Mer au motif notamment que l'immeuble où s'exerce actuellement l'activité de casinotier relève de la catégorie des biens de retour qui, dès lors qu'il a été entièrement amorti, doit revenir gratuitement à la commune à l'issue de la concession. 
 2. Par une délibération du 26 mai 2025, le conseil municipal de Berck-sur-Mer a approuvé, d'une part, le principe de l'exploitation du casino de la commune dans le cadre d'une concession de service public et, d'autre part, le contenu des caractéristiques des prestations devant être assurées par le délégataire, telles que définies par un rapport annexé à cette délibération, lequel indique notamment que " l'exploitation () se poursuivra dans le bâtiment abritant actuellement le casino, bien de retour revenant en pleine propriété à la commune à la fin de l'actuel contrat " et que ce bâtiment " sera mis à disposition du concessionnaire retenu moyennant une redevance d'occupation ". Par la présente requête, la société SA Groupe Partouche demande au tribunal de suspendre l'exécution de cette délibération. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L.521-1 du code de justice administrative : 
 3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ". L'article L. 522-3 du même code énonce : " Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée (). ". 
 4. Aux termes de l'article L.3132-4 du code de la commande publique : "  Lorsqu'une autorité concédante de droit public a conclu un contrat de concession de travaux ou a concédé la gestion d'un service public :/ 1° Les biens, meubles ou immeubles, qui résultent d'investissements du concessionnaire et sont nécessaires au fonctionnement du service public sont les biens de retour. Dans le silence du contrat, ils sont et demeurent la propriété de la personne publique dès leur réalisation ou leur acquisition () ". Aux termes de l'article L. 3132-5 de ce code : " Au terme du contrat de concession de travaux ou du contrat concédant un service public, les biens de retour mentionnés à l'article L. 3132-4 qui ont été amortis au cours de l'exécution du contrat de concession font retour dans le patrimoine de la personne publique gratuitement, sous réserve des stipulations du contrat permettant à celle-ci de faire reprendre par le concessionnaire les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. ". 
 5. Dans le cadre d'une concession de service public ou d'une concession de travaux mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l'acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l'ensemble de ces biens, meubles ou immeubles, appartient, dans le silence de la convention, dès leur réalisation ou leur acquisition à la personne publique. Le contrat peut attribuer au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des ouvrages qui, bien que nécessaires au fonctionnement du service public, ne sont pas établis sur la propriété d'une personne publique, ou des droits réels sur ces biens, sous réserve de comporter les garanties propres à assurer la continuité du service public, notamment la faculté pour la personne publique de s'opposer à la cession, en cours de concession, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée. 
 6. A l'expiration de la convention, les biens qui sont entrés, en application de ces principes, dans la propriété de la personne publique et ont été amortis au cours de l'exécution du contrat font nécessairement retour à celle-ci gratuitement, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique, dans les conditions qu'elles déterminent, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. Le contrat qui accorde au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des biens nécessaires au service public autres que les ouvrages établis sur la propriété d'une personne publique, ou certains droits réels sur ces biens, ne peut, sous les mêmes réserves, faire obstacle au retour gratuit de ces biens à la personne publique en fin de concession. 
 7. Lorsque la convention arrive à son terme normal ou que la personne publique la résilie avant ce terme, le concessionnaire est fondé à demander l'indemnisation du préjudice qu'il subit à raison du retour des biens à titre gratuit dans le patrimoine de la collectivité publique, en application des principes énoncés ci-dessus, lorsqu'ils n'ont pu être totalement amortis, soit en raison d'une durée du contrat inférieure à la durée de l'amortissement de ces biens, soit en raison d'une résiliation à une date antérieure à leur complet amortissement. Lorsque l'amortissement de ces biens a été calculé sur la base d'une durée d'utilisation inférieure à la durée du contrat, cette indemnité est égale à leur valeur nette comptable inscrite au bilan. Dans le cas où leur durée d'utilisation était supérieure à la durée du contrat, l'indemnité est égale à la valeur nette comptable qui résulterait de l'amortissement de ces biens sur la durée du contrat. Si, en présence d'une convention conclue entre une personne publique et une personne privée, il est loisible aux parties de déroger à ces principes, l'indemnité mise à la charge de la personne publique au titre de ces biens ne saurait en toute hypothèse excéder le montant calculé selon les modalités précisées ci-dessus.  
 8. Les règles énoncées ci-dessus trouvent également à s'appliquer lorsque le cocontractant de l'administration était, antérieurement à la passation de la concession de service public, propriétaire de biens qu'il a, en acceptant de conclure la convention, affectés au fonctionnement du service public et qui sont nécessaires à celui-ci. Une telle mise à disposition emporte le transfert des biens dans le patrimoine de la personne publique, dans les conditions énoncées au point 5. Elle a également pour effet, quels que soient les termes du contrat sur ce point, le retour gratuit de ces biens à la personne publique à l'expiration de la convention, dans les conditions énoncées au point 6. Les parties peuvent prendre en compte cet apport dans la définition de l'équilibre économique du contrat, à condition que, eu égard notamment au coût que représenterait l'acquisition ou la réalisation de biens de même nature, à la durée pendant laquelle les biens apportés peuvent être encore utilisés pour les besoins du service public et au montant des amortissements déjà réalisés, il n'en résulte aucune libéralité de la part de la personne publique. 
 9. Si les règles énoncées ci-dessus ne trouvent pas à s'appliquer aux biens qui sont la propriété d'un tiers au contrat de concession, quand bien même ils seraient affectés au fonctionnement du service public et nécessaires à celui-ci, il en va différemment dans le cas où, d'une part, il existe des liens étroits entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et du concessionnaire, lesquels permettent de regarder l'un comme exerçant une influence décisive à la fois sur les objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de l'autre ou de regarder l'un et l'autre comme étant placé sous le contrôle d'une même entreprise tierce et, d'autre part, le bien, exclusivement destiné à l'exécution du contrat de concession, a été mis par son propriétaire à la disposition du concessionnaire pour cette exécution. Dans un tel cas, le propriétaire du bien doit être regardé comme ayant consenti à ce que l'affectation du bien au fonctionnement du service public emporte son transfert dans le patrimoine de la personne publique, dans les conditions précédemment énoncées. 
 10. Par ailleurs, le principe de légalité exige, d'une part, que l'ingérence dans la jouissance du droit au respect des biens ait une base en droit interne, étant entendu qu'il peut s'agir du droit d'origine jurisprudentiel comme du droit d'origine législative, et, d'autre part, que cette base légale présente une certaine qualité : elle doit être compatible avec la prééminence du droit et offrir des garanties contre l'arbitraire. Il s'ensuit qu'en plus d'être conformes au droit interne de l'État contractant, en ce compris la Constitution, les normes juridiques sur lesquelles se fonde une privation de propriété doivent être suffisamment accessibles, précises et prévisibles. L'ingérence dans la jouissance du droit au respect des biens, qui résulte de l'application de la règle des biens de retour, dès lors qu'il vise à assurer la continuité du service public de l'exploitation des casinos participant directement au développement touristique et économique de la commune constitue un but qui relève sans conteste de l'intérêt public. À supposer qu'une telle ingérence soit constitutive d'une privation de propriété, sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une ingérence de cette nature constituerait d'ordinaire une atteinte excessive qui ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 du Protocole n° 1. Toutefois, cette disposition ne garantit pas dans tous les cas, le droit à une compensation intégrale. Des objectifs légitimes "d'utilité publique" peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande. Il apparaît en fait que la valeur des biens nécessaires au fonctionnement du service public apportés par le délégataire au moment de la signature de la convention de délégation de service public, qui sont transférés dans le patrimoine de la personne publique délégante, est en principe compensée puisqu'elle est intégrée au calcul de l'équilibre économique du contrat au moment de sa signature, et qu'à défaut, le délégataire peut, au terme du contrat, obtenir du juge administratif une indemnisation destinée à rétablir cet équilibre. La société tierce ayant mis à la disposition du concessionnaire un tel bien pour que celui-ci puisse exercer une activité de service public qui du fait des liens particulièrement étroits qu'elle entretient avec un concessionnaire exerce sur celui-ci une influence décisive ne peut être regardée comme étant étrangère à la détermination de cet équilibre économique du contrat dont elle profite nécessairement lorsque le concessionnaire est une de ses filiales dont elle détient une part essentielle du capital. 
 11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment des motifs de l'ordonnance précitée du Conseil d'Etat du 17 juillet 2025, produite à l'instance, que le bâtiment abritant actuellement le casino est la propriété de la société Groupe Partouche, qui l'a acquis auprès de la commune de Berck-sur-Mer en vue de l'aménager pour pouvoir exploiter le futur casino et qui le loue à la société Jean Metz, dont elle détient l'intégralité du capital, par l'effet d'un bail commercial dont les stipulations prévoient expressément que l'activité exercée dans le bâtiment est l'exploitation d'un casino et des services associés. Dans ces conditions, la circonstance que le bâtiment du casino n'était pas la propriété du concessionnaire ne faisait pas obstacle à ce qu'il fasse retour à la commune au terme de la convention. 
 12. En outre, si les jeux de casino ne constituent pas, par eux-mêmes, une activité de service public, la convention conclue pour leur installation et leur exploitation a pour objet, compte tenu des obligations imposées au cocontractant quant à, notamment, la prise en charge du financement d'infrastructures et de missions d'intérêt général en matière de développement économique, culturel et touristique et des conditions de sa rémunération substantiellement assurée par les résultats de l'exploitation, de confier à ce cocontractant l'exécution d'un service public. Par suite, les biens nécessaires au fonctionnement du service public ainsi confié au cocontractant, alors même que des jeux de casino y sont installés, constituent des biens de retour et appartiennent à la personne publique contractante. Au cas présent, il ressort des pièces du dossier que le bâtiment litigieux a été spécialement aménagé en vue d'y accueillir l'activité de casino et les services connexes prévus par le contrat de concession. Dans ces conditions, ce bâtiment était nécessaire au fonctionnement du service public. Il s'ensuit que la commune de Berck-sur-Mer a pu, à bon droit, considérer qu'elle pouvait disposer de l'immeuble abritant le casino exploité sur le territoire de la commune qui lui revient gratuitement à l'issue de la concession de service public en application de " la théorie des biens de retour " qui définit des principes juridiques clairs, accessibles et prévisibles y compris dans le cas où, comme en l'espèce, le bien en cause appartenait à une personne tierce qui de par les liens qu'elle entretient avec le concessionnaire a nécessairement consenti à ce que ledit bien qui est affecté à un service public revienne gratuitement au délégant s'il a été entièrement amorti à l'issue de la concession. L'application des principes de " la théorie des biens de retour " tels qu'ils ont été rappelés des point 5 à 9 est justifiée par des impératifs liés à la continuité du service public et demeure une atteinte proportionnée au droit de propriété qui ne peut être regardée comme imposant à la société concernée une charge spéciale et exorbitante.  
 13 Il résulte de tout ce qui précède que les moyens soulevés par la société requérante, tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L.3132-4 du code de la commande publique, de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, de l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et les stipulations de l'article 1er du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sont par suite, manifestement infondés. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions à fin de suspension présentées par la société SA Groupe Partouche selon la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article L. 522-3 du code de justice administrative. 
  Sur les frais liés au litige : 
   
 15. Les dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative font en tout état de cause obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Berck-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme de 5 000 euros demandée par la SA Groupe Partouche au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E 
 Article 1er : La requête de la SA Groupe Partouche est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la SA Groupe Partouche. 
 Fait à Lille, le 3 septembre 2025. 
   
 La juge des référés, 
   
 signé 
 S. Stefanczyk 
   
                        Pour expédition conforme, 
                        La greffière, 
 N°2507584