TA14 · 1ère chambre — 22 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 juin 2018 et le 8 octobre 2019, M. A B demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 24 janvier 2018 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Rennes a prononcé une retenue de deux trentièmes de son traitement pour service non fait ;  
 2°) d'enjoindre au directeur interrégional des services pénitentiaires de Rennes de rétablir rétroactivement l'intégralité de son traitement et de ses indemnités avec intérêts au taux légal ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 000 euros en réparation du préjudice moral subi en raison de l'illégalité de cette décision, assortie des intérêts au taux légal avec capitalisation ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - la décision en litige est insuffisamment motivée ;  
 - en l'absence de contre-visite médicale préalable, l'administration a entaché sa décision d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation en considérant que l'arrêt de travail produit constitue un arrêt de complaisance visant uniquement à participer à une grève des services pénitentiaires ;  
 - la décision en litige crée une rupture d'égalité entre les agents publics des services pénitentiaires dès lors que certains agents, également placés en congé maladie sur la période en cause, n'ont pas fait l'objet d'une telle retenue pour service non fait ; 
 - la décision en litige est dépourvue de base légale dès lors que par une décision du 10 mai 2019, le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions de l'article 3 de l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 contraires à la Constitution ;  
 - il est fondé à demander réparation du préjudice causé par l'illégalité fautive dont est entachée la décision en litige.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - en l'absence d'une demande indemnitaire préalable à l'introduction de la requête, les conclusions indemnitaires présentées par le requérant sont irrecevables ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - l'ordonnance du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ; 
 - la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 ; 
 - la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;  
 - le décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cheylan, 
 - les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public, 
 Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A B, surveillant brigadier affecté au pôle rattachement extractions judiciaires (PREJ) de Caen, a communiqué à son employeur un avis d'arrêt de travail pour la période du 23 au 26 janvier 2018 inclus. Par une décision du 24 janvier 2018, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Rennes a procédé à une retenue de deux trentièmes sur son traitement mensuel pour service non fait les 23 et 24 janvier 2018. M. B demande au tribunal l'annulation de cette décision et de la décision implicite rejetant son recours administratif. Il demande également la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Selon l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa rédaction alors applicable : " Le fonctionnaire en activité a droit : () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. () ". 
 3. La décision par laquelle l'autorité administrative, lorsqu'elle liquide le traitement d'un agent, procède à une retenue pour absence de service fait au titre du 1° de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 constitue une mesure purement comptable et, dès lors, n'est pas au nombre des décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, il en va autrement dans le cas où cette décision révèle par elle-même un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service fait. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que l'administration a procédé à une retenue sur traitement pour service non fait, après que M. B a présenté un avis d'interruption de travail valable du 23 au 26 janvier 2018 inclus. La décision en litige doit ainsi s'analyser comme un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d'un droit à rémunération malgré l'absence de service fait. Cette décision, qui n'est pas constitutive d'une simple mesure comptable, doit, en vertu du 6° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, être motivée et présenter l'ensemble des éléments de droit et de fait permettant au requérant de pouvoir utilement la contester. Si la décision en litige est sommairement motivée, elle est intervenue, comme a pu le relever le Conseil d'Etat dans sa décision n° 450533 du 21 avril 2023, à l'occasion d'un mouvement social sans précédent ayant affecté l'ensemble des services pénitentiaires. En outre, la décision en litige, qui vise l'ensemble des textes applicables en matière de retenues sur traitement pour service non fait et ceux relatifs aux mouvements sociaux au sein des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, mentionne les jours pour lesquels la retenue sur traitement a été opérée. Ainsi, eu égard à l'ampleur et au caractère exceptionnel de ce mouvement social, et compte tenu de la nécessité pour l'administration pénitentiaire de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement du service, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait été privé de la faculté de pouvoir utilement contester la décision en litige. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit () ". Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, désormais codifié aux articles L. 822-1 à L. 822-5 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire a droit () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; (). Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 35 ". Aux termes de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 visé ci-dessus, dans sa rédaction alors applicable : " Pour obtenir un congé de maladie (), le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. () / L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l'administration, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé ". 
 6. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'administration ne peut en principe interrompre le versement de la rémunération d'un agent lui demandant le bénéfice d'un congé de maladie en produisant un avis médical d'interruption de travail, qu'en faisant procéder à une contre-visite par un médecin agréé. Toutefois, dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, et la réception d'un nombre important et inhabituel d'arrêts de travail sur une courte période la mettant dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration est fondée, dès lors qu'elle établit que ces conditions sont remplies, à refuser d'accorder des congés de maladie aux agents du même service, établissement ou administration lui ayant adressé un arrêt de travail au cours de cette période. Ces agents peuvent, afin de contester la décision rejetant leur demande de congé de maladie, établir par tout moyen la réalité du motif médical ayant justifié leur absence pendant la période considérée. Ils peuvent également, malgré l'absence de contre-visite, saisir le conseil médical prévu par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, qui rendra un avis motivé dans le respect du secret médical. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient le requérant, eu égard à l'ampleur du mouvement social ayant frappé l'administration pénitentiaire à la fin du mois de janvier 2018, la direction interrégionale des services pénitentiaire de Rennes n'a pas commis d'erreur de droit en prononçant une retenue sur son traitement sans procéder à une contre-visite médicale préalable, dès lors qu'elle a pu considérer que l'arrêt de travail produit par le requérant s'inscrivait dans la continuité de ce mouvement social et qu'elle se trouvait dans l'impossibilité de faire procéder aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986. En outre, en l'absence de tout élément permettant d'établir la réalité de la pathologie dont il aurait été atteint aux moments des faits, le requérant n'est pas non plus fondé à soutenir que l'administration pénitentiaire aurait commis une erreur manifeste d'appréciation.  
 8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que si, comme l'invoque le requérant, le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958 contraires à la Constitution, la décision attaquée procède à une retenue sur traitement pour absence de service fait sur le fondement de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961. Le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, qui est inopérant, ne peut dès lors qu'être écarté. 
 9. En dernier lieu, si le requérant invoque une rupture d'égalité entre les agents publics contraire aux principes posés par les articles 1 et 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il n'établit pas, en se bornant à soutenir que d'autres surveillants pénitentiaires n'ont pas fait l'objet d'une retenue sur salaire, que ces derniers se trouvaient dans une situation identique à la sienne. Dès lors, le moyen tiré de la rupture d'égalité doit être écarté. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par M. B.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 11. En l'absence d'illégalité fautive commise par l'administration, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions indemnitaires présentées par M. B ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais de l'instance :   
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller,  
 Mme Groch, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. CHEYLAN 
 L'assesseur le plus ancien, 
 Signé 
 P. MARTINEZ 
 La greffière, 
 Signé 
 C. BÉNIS 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 C. Bénis