TA93 · 9ème chambre (J.U) — 20 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 janvier 2020, 28 août 2020 et                       2 mars 2023, M. A B, représenté par Me Coll, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (l'URSSAF) d' Ile-de-France a rejeté sa demande tendant à la communication de documents administratifs ; 
 2°) d'enjoindre à l'URSSAF d'Ile-de-France de lui communiquer les documents en cause dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de l'URSSAF d'Ile-de-France la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que le refus persistant de l'URSSAF d'Ile-de-France de communiquer les documents sollicités est illégal dès lors qu'il s'agit de documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 mai 2020, 28 septembre 2020 et                         20 mars 2023, l'URSSAF d'Ile-de-France, représentée par Me Gatineau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que M. B ne justifie pas de l'envoi d'une demande de documents le 15 février 2019 ; 
 - la requête est prématurée ; 
 - les documents sollicités ne sont pas communicables. 
 Par ordonnance du 20 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 4 avril 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Julia Jimenez, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir, au cours de l'audience publique, présenté son rapport et entendu : 
 - les conclusions de M. Combes, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lyautey, représentant l'URSSAF d'Ile-de-France,                      M. B n'étant ni présent, ni représenté. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, cotisant de l'ex-régime social des indépendants est président du " syndicat des travailleurs assurés librement en Europe pour leur sécurité sociale ", a demandé, par un courrier du 18 octobre 2019, à l'URSSAF d'Ile-de-France de lui communiquer les pièces suivantes : 1) la délégation de pouvoir pour la signature des mises en demeure ; 2) la délégation de pouvoir pour la signature des contraintes ; 3) les procès-verbaux des commissions de recours amiable (CRA) établis entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2018 ainsi que leurs annexes ; 
 4) le procès-verbal du conseil d'administration désignant ses membres, ainsi que la liste des personnes présentes et des personnes représentées figurant dans l'annexe jointe au procès-verbal ; 5) le procès-verbal du conseil d'administration appelé à constituer la commission de recours amiable (CRA) désignant les membres du conseil d'administration ainsi que la liste des personnes présentes et des personnes représentées figurant dans l'annexe jointe au procès-verbal ; 6) une attestation de la conformité de la CRA ; 7) les statuts de l'URSSAF d'Ile-France déposés au greffe ; 8) les documents annexes, y compris les statuts déposés en préfecture régionale, et l'arrêté concernant la création de la caisse acceptée par le préfet ainsi que les comptes de la caisse fait par l'agent comptable et le commissaire aux comptes : 
 a) une copie de l'enregistrement au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales ; 
 b) la forme juridique mentionnée au greffe du tribunal ; c) les fonds qui ont été déposés pour la création ; d) la date de commencement de l'activité ; 9) le contrat qui lie son client aux Urssaf ; 10) sur l'ensemble des contraintes pour lesquelles sont contestés, la légalité, le principe et les montants : a) les règles de calcul ; b) les formules de calcul ; c) les taux par ligne ; d) les affectations des sommes dans le détail le plus transparent ; e) la délégation de signature et de pouvoir de la personne habilitée à pouvoir demander des informations personnelles sur son client et de stocker dans une base de données ces mêmes informations. Sa demande étant restée sans réponse, M. B a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le 3 décembre 2019. Par la présente requête, il demande l'annulation la décision implicite de l'URSSAF d'Ile-de-France refusant de lui communiquer les documents sollicités. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées par l'URSSAF d'Ile-de-France :  
 2. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 343-3-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 s'appliquent aux administrations auxquelles la Commission notifie son avis ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. Aux termes de l'article R. 343-5 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".  
 3. L'URSSAF d'Ile-de-France fait valoir que M. B n'apporte pas la preuve de l'envoi de sa demande de communication du 15 février 2019 et qu'il n'est donc titulaire d'aucune décision implicite de rejet. Toutefois, M. B a renouvelé sa demande de communication de documents par un courrier du 18 octobre 2019 dont l'URSSAF d'Ile-de-France indique qu'elle l'a reçu le 23 octobre 2019. Cette demande étant restée sans réponse, M. B était titulaire d'une décision implicite de rejet, contrairement à ce qu'affirme l'URSSAF d'Ile-de-France. Cette dernière fait également valoir que M. B a saisi la CADA le 3 décembre 2019 et que sans attendre que cette commission rende son avis, il a déposé sa requête au tribunal de céans, laquelle a été enregistrée le 21 janvier 2020 et serait ainsi prématurée. Toutefois, dès lors que le recours administratif, préalable obligatoire a été adressé à la CADA préalablement au dépôt de la demande contentieuse, la circonstance que cette dernière demande ait été présentée de façon prématurée, avant que la commission ait rendu son avis, ne permet pas au juge administratif de la rejeter comme irrecevable si, à la date à laquelle il statue, est intervenue une décision, expresse ou implicite, se prononçant sur le recours administratif. Par conséquent, les fins de non-recevoir opposées par l'URSSAF d'Ile-de-France doivent être écartées. 
 Sur la demande de communication de documents : 
 4. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 de ce même code : " Sous réserve des dispositions des articles              L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Le droit à communication, tel qu'il résulte des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, ne s'applique qu'à des documents existants et n'impose pas à l'administration d'élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. 
 5. M. B demande la communication du procès-verbal du conseil d'administration appelé à constituer la commission de recours amiable (CRA) désignant les membres du conseil d'administration ainsi que la liste des personnes présentes et des personnes représentées figurant dans l'annexe jointe au procès-verbal et celle relative à l'attestation de la conformité de la CRA. Toutefois, la décision par laquelle le conseil d'administration d'une union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales désigne, nominativement, les membres de la commission de recours amiable n'a pas pour objet de régir l'organisation du service public dont cet organisme de droit privé assure la gestion. Dans ces conditions, le procès-verbal sollicité ne revêt pas le caractère d'un document administratif au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration.  
 6. Le requérant sollicite la communication de la délégation de pouvoir pour la signature des mises en demeure. Ainsi que l'URSSAF d'Ile-de-France le fait valoir en défense, aucun texte n'exige que la mise en demeure soit signé par le directeur de l'organisme de sécurité sociale, de sorte que l'URSSAF d'Ile-de-France ne formalise aucune délégation de pouvoir et le document demandé n'existe pas. De même, s'agissant de la délégation de pouvoir pour les contraintes, l'URSSAF d'Ile-de-France indique qu'elle fait signer les contraintes par les autorités compétentes sans recourir à aucune délégation et qu'un tel document n'existe pas.  
 7. M. B demande la communication du procès-verbal du conseil d'administration désignant ses membres, ainsi que la liste des personnes présentes et des personnes représentées figurant dans l'annexe jointe au procès-verbal. Or, ce sont les dispositions de l'article L. 213-2 du code de la sécurité sociale qui fixent les modalités de désignation des membres du conseil d'administration de chaque URSSAF, de sorte que le document demandé n'existe pas.  
 8. Le requérant sollicite également la communication de documents qui sont établis pour des sociétés commerciales, tels que les statuts de l'URSSAF d'Ile-de-France déposés au greffe, les documents annexes, y compris les statuts déposés en préfecture régionale, une copie de l'enregistrement au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales, la forme juridique mentionnée au greffe du tribunal et les fonds qui ont été déposés pour la création. Or, les URSSAF sont des organismes de droit privé chargés d'une mission de service public institués par l'article L. 213-1 du code de la sécurité sociale. Les documents demandés n'existent donc pas eu égard à la nature, à la mission et aux caractéristiques des URSSAF. De même, il n'existe pas de contrat qui lie son client aux URSSAF puisqu'il s'agit d'un système d'affiliation obligatoire au régime de sécurité sociale.  
 9. Les demandes de M. B relatives à la date de commencement de l'activité de l'URSSAF d'Ile-de-France et à la question de savoir si la signature des contraintes est numérique ou scannée, qui sont assimilables à des demandes de renseignements, ont pu être rejetées à bon droit par l'URSSAF d'Ile-de-France, l'obligation de communication portant sur les seuls documents existants. 
 10. Le requérant sollicite, pour l'ensemble des contraintes pour lesquelles il a contesté la légalité, le principe et les montants : a) les règles de calcul ; b) les formules de calcul ; c) les taux par ligne ; d) les affectations des sommes dans le détail le plus transparent. Toutefois, M. B n'est pas fondé à se plaindre du rejet d'une telle demande, assimilable à une demande de renseignements. L'intéressé sollicite en outre la délégation de signature et de pouvoir de la personne lui ayant demandé des informations personnelles, ensuite stockées dans une base de données. Si l'URSSAF d'Ile-de-France fait valoir que M. B a contesté les contraintes devant le juge judiciaire, il ne résulte pas de l'instruction que la communication du document sollicité serait de nature à porter atteinte au déroulement de procédures juridictionnelles ou d'opérations préliminaires à de telles procédures en empiétant sur les prérogatives de cette autorité. M. B est ainsi fondé à solliciter la communication de cette délégation. 
 11. M. B demande également la communication de l'arrêté concernant la création de la caisse acceptée par le préfet. Toutefois, ainsi que l'indique l'URSSAF d'Ile-de-France en défense, l'arrêté interministériel du 7 août 2012 portant création de l'union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales d'Ile-de-France a été publié au Journal officiel n°0200 du 29 août 2012. Quant à la demande de communication des comptes de la caisse dressés par l'agent comptable et le commissaire aux comptes, il est rappelé que les comptes des URSSAF font l'objet d'une diffusion publique sur le site internet d'URSSAF Caisse nationale. Par suite, la demande de communication de ces documents n'est pas fondée.  
 12. Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (). 
 13. M. B sollicite la communication des procès-verbaux des commissions de recours amiable (CRA) établis entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2018 ainsi que leurs annexes. L'URSSAF Ile-de-France fait valoir que ces procès-verbaux comportent des éléments relevant de la vie privée de nombreux tiers et que le nombre très important de mentions non communicables la contraindrait à procéder à une occultation excessivement lourde qui reviendrait à l'élaboration d'un nouveau document. Toutefois, ainsi que l'a d'ailleurs estimé la CADA dans son avis du 23 avril 2020, ces procès-verbaux sont communicables pour les mentions qui concernent M. B, à l'exclusion de toute mention relative à un tiers en application de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. M. B est ainsi fondé à solliciter leur communication, dans les conditions qui viennent d'être précisées. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite par laquelle l'URSSAF d'Ile-de-France a rejeté la demande de M. B tendant à la communication de documents administratifs doit être annulée en tant qu'elle concerne, d'une part, les procès-verbaux des commissions de recours amiable établis entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2018 ainsi que leurs annexes et, d'autre part, la délégation de signature et de pouvoir de la personne lui ayant demandé des informations personnelles, ensuite stockées dans une base de données. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 15. L'exécution du présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à l'URSSAF d'Ile-de-France de communiquer à M. B les procès-verbaux des commissions de recours amiable établis entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2018 ainsi que leurs annexes pour les mentions qui concernent M. B, à l'exclusion de toute mention relative à un tiers en application de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ainsi que la délégation de signature et de pouvoir de la personne lui ayant demandé des informations personnelles, ensuite stockées dans une base de données. Il y a donc lieu, d'enjoindre à cette autorité d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir ce délai d'une astreinte. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
    16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite par laquelle l'URSSAF d'Ile-de-France a rejeté la demande de    M. B tendant à la communication de documents administratifs, est annulée en tant qu'elle concerne les procès-verbaux des commissions de recours amiable établis entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2018 ainsi que leurs annexes et la délégation de signature et de pouvoir de la personne lui ayant demandé des informations personnelles ensuite stockées dans une base de données. 
 Article 2 : Il est enjoint à l'URSSAF d'Ile-de-France de communiquer à M. B, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, les procès-verbaux des commissions de recours amiable établis entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2018 ainsi que leurs annexes pour les mentions qui concernent M. B, à l'exclusion de toute mention relative à un tiers, ainsi que la délégation de signature et de pouvoir de la personne lui ayant demandé des informations personnelles, ensuite stockées dans une base de données. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de l'URSSAF d'Ile-de-France présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales d'Ile-de-France. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2023. 
 La magistrate désignée, 
 J. Jimenez        Le greffier, 
 C. Chauvey        
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.