TA64 · 2ème Chambre — 30 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 24 juin 2020, M. B A et l'entreprise agricole à responsabilité limitée Lacoste, représentés par Me Enard Bazire, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le  conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire, ensemble la décision par laquelle le président de cet établissement public de coopération intercommunale  a implicitement rejeté leur recours gracieux formé contre cette délibération ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - les conseillers communautaires n'ont pas été suffisamment informés, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les conclusions de la commission d'enquête sont insuffisamment motivées, en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant au regard des articles R. 151-4 et L. 153-27 du code de l'urbanisme ; 
 - la délibération attaquée méconnaît l'article R. 151-8 du code de l'urbanisme, le règlement n'étant pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal ; 
 - la destination des emplacements réservés n°1, 2 et 4 dans la commune de Caubios Loos n'est pas précisée, ni le projet d'aménagement et de développement durables ni le rapport de présentation n'établissant la réalité du projet d'aménagement de la commune ; 
 - le plan de zonage mentionne une emprise ou superficie erronée, et le schéma correspondant aux orientations d'aménagement et de programmation n'est pas similaire aux emplacements finalement créés ; 
 - ces emplacements réservés sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le classement des parcelles cadastrées section ZB n°221 et ZC n°87 en zone agricole est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2021, la communauté de communes des Luys en Béarn, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que soit solidairement mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A et autre ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. A et de Me Dunyach, représentant la communauté de communes des Luys en Béarn.  
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par une délibération du 6 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud territoire. M. A et autre demandent l'annulation de cette délibération et de la décision par laquelle le président de la communauté de communes a implicitement rejeté leur  recours gracieux formé contre cette délibération. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de la délibération du 6 février 2020 : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". Il résulte de ces dispositions que la note explicative doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été destinataires, par courrier du 28 janvier 2020 de l'ordre du jour de la séance du conseil communautaire du 6 février 2020, accompagné d'un rapport comportant des notes sur les différentes affaires appelées, dont celle relative au plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire. La note en cause indique le sens des avis des communes intéressées, présente une synthèse des avis des personnes publiques associées, et détaille la teneur des avis de la mission régionale d'autorité environnementale et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cette note énumère par ailleurs les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal dans le rapport de présentation, le règlement écrit et le document graphique. S'il ressort des termes de ce document que cette énumération n'est pas exhaustive, il précise que les modifications figurent en annexe, laquelle a été communiquée aux conseillers communautaires. La lettre de convocation mentionne en effet cette annexe comme figurant en pièce jointe. Par suite, alors par ailleurs qu'il était loisible aux élus de solliciter des informations complémentaires sur le fondement de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, la note de synthèse adressée aux conseillers communautaires permettait à ces derniers d'appréhender le contexte du projet, de comprendre les motifs des mesures envisagées et d'en mesurer les implications. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 5. Si les membres du conseil communautaire appelés à délibérer sur l'approbation du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'approbation de ce plan, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au président de cet établissement public de coopération intercommunale de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. Si les requérants soutiennent que l'information sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal était insuffisante, ils ne précisent toutefois pas quels éléments manquaient pour la bonne information des conseillers communautaires. Il n'est par ailleurs pas établi, ni même allégué que l'un de ces derniers aurait demandé communication de pièces ou documents nécessaires à son information et qu'il y aurait été fait obstacle. Par suite, la délibération attaquée n'a pas été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Si ces dispositions n'imposent pas à la commission d'enquête ou au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 7. D'une part, le rapport de la commission d'enquête comprend notamment un tableau exposant les observations du public sur lesquelles elle a formulé des commentaires, parfois sous la forme de questions adressées à la communauté de communes, de sorte que cette commission doit être regardée comme ayant pris en compte ces observations. D'autre part, il ressort de l'avis de la commission d'enquête que cette dernière, à partir d'une analyse prenant la forme d'un tableau présentant, sur neuf aspects du projet de plan local d'urbanisme, ses avantages et ses inconvénients, a émis un avis favorable, assorti de recommandations, en considérant perfectible le projet de plan local d'urbanisme. La lecture du tableau permet de comprendre les raisons ayant déterminé le sens de cet avis. Par suite, et sans qu'y fasse obstacle la circonstance que la commission d'enquête n'y exprime pas spécifiquement sa position sur les demandes formées par les requérants, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévue à l'article L. 153-29. ". Aux termes de l'article L. 153-27 du même code, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée : " Neuf ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme, ou la dernière délibération portant révision complète de ce plan, ou la délibération ayant décidé son maintien en vigueur en application du présent article, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, après avoir sollicité l'avis de ses communes membres, ou le conseil municipal procède à une analyse des résultats de l'application du plan, au regard des objectifs visés à l'article L. 101-2 et, le cas échéant, aux articles L. 1214-1 et L. 1214-2 du code des transports. ". 
 9. D'une part, le rapport de présentation, dans sa partie relative à la justification des choix retenus, définit 42 indicateurs de suivi relatifs à la mise en œuvre des différentes orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Par suite, alors que les dispositions précitées de l'article L. 153-27 du code de l'urbanisme prévoient un vote de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent neuf ans au plus tard après l'adoption du plan local d'urbanisme sur l'analyse des résultats du plan, la circonstance qu'aucune périodicité intermédiaire n'ait été définie dans le rapport de présentation pour le suivi de ces indicateurs ne permet pas de caractériser une insuffisance de ce rapport au regard de l'article R. 151-4 de ce même code.  
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 11. Le PADD du plan local d'urbanisme litigieux, au titre de son second axe tenant à l'organisation du développement par le maintien d'une solidarité territoriale, fixe comme orientation le développement d'une stratégie en matière de mobilité adaptée aux situations contrastées du territoire. Cette orientation se traduit notamment par l'objectif de développement des modes actifs de déplacement (cycles, piétons) en les adaptant à la configuration du territoire, en particulier en identifiant les axes piétonniers stratégiques à développer ou à sécuriser dans les communes rurales. Il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé n°1 dans le territoire de la commune de Caubios-Loos, identifiée dans le projet d'armature urbaine comme une commune rurale au sens du PADD, est destiné à la création d'un cheminement doux en vue de relier la partie du bourg où se situent la mairie et l'église du village, aux autres équipements publics tels que le groupe scolaire. Cet emplacement réservé satisfait ainsi à l'orientation du PADD décrite précédemment, et n'est, par suite, pas incohérent avec ce dernier.  
 12. En sixième lieu, les emplacements réservés n° 1 et 4 sont relatifs à la création de chemins destinés aux cycles et aux piétons. Si le document graphique relatif à la commune de Caubios-Loos mentionne pour ces emplacements réservés une emprise de 3m ou de 5m, ces mesures correspondent nécessairement à la largeur de ces derniers, leur longueur étant déterminée par leur tracé sur le document. Par suite, M. A et autre ne sont pas fondés à soutenir que ce document graphique est erroné sur ce point. 
 13. En septième lieu, le plan local d'urbanisme intercommunal litigieux comporte notamment une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) relative aux cheminements doux dans le bourg de Caubios, laquelle précise que " le schéma ci-après synthétise le maillage piétonnier projeté sur le bourg de Caubios afin de sécuriser les déplacements doux entre les deux centralités d'équipements publics et les quartiers présents à l'est. ". La carte que comporte cette OAP correspond donc à un schéma de principe. Or, il ressort des pièces du dossier que la comparaison du document graphique relatif à la commune de Caubios-Loos et du schéma de principe de l'OAP démontre que la délimitation des emplacements réservés respecte bien les lignes de ce schéma de principe. Par suite, le moyen tiré de ce que les emplacements réservés n°1 et 4 ne respecteraient pas les modalités d'aménagement de l'OAP manque en fait. 
 14. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques () ". L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 
 15. Le rapport de présentation indique que des emplacements réservés dans  certaines communes, dont celle de Caubios-Loos, sont destinés à la création de cheminements piétonniers, et ce, en cohérence avec la stratégie en matière de mobilité affichée dans le plan local d'urbanisme intercommunal de développer les modes actifs, et que quelques autres emplacements réservés sont destinés à améliorer la gestion des eaux pluviales dans  des secteurs considérés comme présentant des difficultés dans ce domaine, dans des communes situées au sud du territoire dont également celle de Caubios-Loos. Dès lors, et sans qu'y fasse obstacle la circonstance que le PADD n'évoque pas la création d'emplacements réservés à ces fins, la réalité des projets de création des cheminements doux et d'un fossé pluvial, en vue desquels les emplacements réservés n°1, 2 et 4 dans cette commune ont respectivement été prévus dans le plan local d'urbanisme intercommunal, doit être regardée comme établie. 
 16. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'emplacement n°4 prévu pour la création d'un cheminement piétonnier est situé au nord de la parcelle cadastrée section ZC n°87 et son emprise s'étend notamment entre cette parcelle et un accès de celle-ci vers la route de Sauvagnon. A supposer qu'aucun autre accès n'existe depuis la voie publique vers cette parcelle, la création d'un cheminement piétonnier ne fait toutefois pas obstacle à ce qu'un passage soit ponctuellement aménagé pour permettre son franchissement par les exploitants agricoles. Par suite, la création de cet emplacement réservé n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 17. Enfin, outre l'objectif relatif au développement des cheminements doux, adapté à la configuration du territoire, rappelé au point 11, le PADD fixe également comme orientation de " préserver l'activité agricole du territoire en cohérence avec les différentes dynamiques présentes ", qu'il traduit notamment par l'objectif de garantir la pérennité des exploitations agricoles par le maintien d'entités agricoles cohérentes en prenant en compte  l'accès aux îlots agricoles et une modération de la consommation de l'espace. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZB n°221, d'une contenance de 12 298 m², en nature de terres cultivées, se situe à la limite entre la plaine du Pont-Long et les coteaux et vallons, deux secteurs que le diagnostic agricole du rapport de présentation identifie comme des territoires à enjeux, dans lesquels une protection des terres agricoles doit être mise en œuvre, cette protection devant même être renforcée concernant la plaine du Pont-Long. Or l'emplacement réservé n°1, destiné à relier les deux parties du bourg de Caubios comportant des équipements publics, traverse cette parcelle de façon à en isoler une portion d'environ 2 000 m², laquelle est bordée à l'ouest par le futur cheminement, à l'est par un espace boisé et au sud par la route de Sauvignon, au droit de laquelle n'existe d'ailleurs pas d'accès. Dès lors, cet emplacement réservé porte atteinte à l'unité agricole, dans un secteur à fort enjeu, dans lequel les terres agricoles doivent être protégées, et ne présente pas un caractère adapté à la configuration du territoire communal. Par suite, la délibération attaquée portant approbation du plan local d'urbanisme, en tant qu'il crée l'emplacement réservé n°1 sur la commune de Caubios-Loos, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 18. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire () ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 19. La parcelle cadastrée section ZB n°221, laquelle, ainsi qu'il a été dit au point 17, présente un potentiel agronomique s'ouvre, au nord et à l'est sur des espaces agricoles ou naturels. Les requérants ne peuvent utilement invoquer à cet égard le classement antérieur d'une partie de cette parcelle en zone 2AU et l'existence passée d'un emplacement réservé en vue de la réalisation d'un programme de logements, les auteurs du plan local d'urbanisme n'étant pas liés par les choix antérieurs. Par suite, eu égard au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, la délibération attaquée portant approbation de ce document, en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section ZB n°221 en zone agricole, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne la décision par laquelle le président de la communauté de communes des Luys-en-Béarn a rejeté le recours gracieux : 
 20. La décision attaquée n'est pas exempte du vice relevé au point 17 de la présente décision. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn du 6 février 2020 portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal Sud territoire, en tant qu'il crée l'emplacement réservé n°1 dans  la commune de Caubios-Loos, et la décision  par laquelle le président de la communauté de communes des Luys en Béarn a implicitement rejeté le recours gracieux de M. A et autre  doivent être annulées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 23. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la communauté de communes des Luys en Béarn doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. A et autre au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn du 6 février 2020 portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal Sud territoire, en tant qu'il crée l'emplacement réservé n°1 dans la commune de Caubios-Loos, et la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a implicitement  rejeté le recours gracieux formé par M. A et autre contre cette délibération sont annulées. 
 Article 2 : La communauté de communes des Luys en Béarn versera à M. A et autre une somme de 1 000 (mille) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la requête de M. A et autre sont rejetées pour le surplus. 
 Article 4 : Les conclusions de la communauté de communes des Luys en Béarn présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. B A et à la communauté de communes des Luys en Béarn. 
 Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 V. C 
 Le président, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière, 
 Signé 
 A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,