TA31 · 5ème Chambre — 14 novembre 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I- Par une requête n° 2002021 et des mémoires, enregistrés les 2 mai et 24 décembre 2020, et 5 mars 2021, M. B A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler les décisions du 4 février 2020 et du 3 décembre 2020, par lesquelles le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, lui a attribué un coefficient de modulation individuelle (CMI) de 0,85 au titre de l'indemnité spécifique de service (ISS) 2019 (droits 2018) et de 0,9 au titre au titre de l'indemnité spécifique de service 2020 (droits 2019), ensemble la note d'accompagnement ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la région Occitanie de rétablir son coefficient de modulation individuelle à 1, 05 ;  
 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 1 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, assortis des intérêts au taux légal à compter du 1er janvier 2019. 
 Il soutient que : 
 - les décisions du 4 février 2020 et du 3 décembre 2020 sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'elles ne tiennent pas compte de sa manière de servir et qu'il n'a ni changé d'affectation, ni de fonctions ; 
 - la note d'accompagnement jointe aux décisions attaquées, sur laquelle s'est basée la DREAL Occitanie pour lui attribuer un CMI de 0, 85 au titre de l'année 2019 et de 0,9 au titre de l'année 2020, n'a pas d'existence légale, n'est pas opposable, est illégale et contraire à la circulaire ministérielle du 13 mars 2017 relative à la promotion au titre de 2018 ; elle crée une rupture d'égalité entre les agents ; 
 - l'application d'un minimum de CMI en cas de changement de grade, est une clause abusive, contraire au décret n° 2010-888 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat, à la " note de gestion " du 19 juillet 2019, relative aux modalités d'attribution de l'ISS au titre de l'exercice 2019 et à la circulaire ministérielle du 13 mars 2017 relative à la promotion au titre de 2018 ;  
 - il n'avait pas connaissance des modalités de fixation du CMI dans le cadre de la promotion au titre du principalat long dont il a bénéficié ; 
 - la note d'accompagnement lui fait grief ; 
 - son CMI a été fixé en 2020 à 0,90 selon une règle d'augmentation automatique dite " règle du palier " ; or, le CMI 2020 ne pouvait être fixé qu'en fonction de sa manière de servir au cours de l'année 2019, sans prendre en considération le CMI fixé au titre de l'année précédente. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 novembre 2020, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions tendant à l'annulation de la " note d'accompagnement " sont irrecevables, ce document étant simplement informatif ;  
 - les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint de rétablir le CMI à 1,05 sont irrecevables, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'adresser des injonctions à l'administration à titre principal ; 
 - les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 17 octobre 2023, le tribunal a informé les parties, en vertu de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, qu'il était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'incompétence du directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie pour fixer, au travers de la note d'accompagnement du 20 décembre 2019, que le coefficient de modulation individuelle au titre de l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des travaux publics de l'Etat dans le cadre d'une promotion avec un changement de grade de celui d' ingénieur des travaux publics de l'Etat vers celui d'ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat, serait de 0,85. 
 Par un mémoire du 20 octobre 2023, communiqué le jour même, M. A a présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public. 
 Par un mémoire du 23 octobre 2023, communiqué le jour même, le préfet de la région Occitanie a présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public. 
 II- Par une requête n° 2202883 enregistrée le 22 mai 2022, M. B A demande au tribunal d'annuler les décisions du 14 mars 2022, par lesquelles le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, lui a notifié un coefficient de modulation individuelle de 0,9 au titre de l'indemnité spécifique de service 2022 (droits 2020), et a fixé l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise au titre de l'année 2021. 
 Il soutient que : 
 - les décisions du 22 mai 2022 sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'elles ne tiennent pas compte de sa manière de servir ; 
 - les décisions attaquées, qui ont été prises consécutivement à la décision du 4 février 2020 fixant son CMI à 0,85 au titre de l'année 2018, doivent être annulées du fait de l'illégalité de cette première décision ; 
 - la note d'accompagnement est illégale ; 
 - l'application d'un minimum de CMI en cas de changement de grade, est une clause abusive, contraire au décret n° 2010-888 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat ; 
 - il n'avait pas connaissance des modalités de fixation du CMI dans le cadre de la promotion au titre du principalat long dont il a bénéficié. 
 Malgré la mise en demeure adressée par le greffe le 20 avril 2023, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, au préfet de la région Occitanie, celui-ci n'a pas produit de mémoire en défense dans un délai de 30 jours.  
 Par ordonnance du 21 août 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 14 septembre 2023. 
 Vu : 
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 ; 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
 - le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 ; 
 - la circulaire du 13 mars 2017 relative aux promotions au titre de l'année 2018 ; 
 - la note de gestion du 19 juillet 2019 relative à l'indemnité spécifique de service 2019 versée aux fonctionnaires des corps techniques en poste dans ces ministères ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Soddu, rapporteure ; 
 - les conclusions de Mme Nègre- Le Guillou, rapporteure publique ; 
 - et les observations de M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n° 2002021 et n° 2202883 concernent la situation d'un même fonctionnaire, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 2. M. B A, a été promu ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat au 1er janvier 2018, et exerce depuis 1999 les fonctions d'inspecteur de la sécurité des ouvrages hydrauliques et d'inspecteur du travail dans les concessions électriques au sein de la direction des risques naturels de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Occitanie. Par les présentes requêtes, M. A demande au tribunal d'annuler la note d'accompagnement du 20 décembre 2019, les décisions du 4 février 2020, du 3 décembre 2020 et du 14 mars 2022, par lesquelles le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, lui a attribué un coefficient de modulation individuelle de 0,85 au titre de l'indemnité spécifique de service (ISS) 2019 (droits 2018) et de 0,9 au titre de l'indemnité spécifique de service 2020 et 2021 (droits 2019 et 2020), ainsi que la décision du 14 mars 2022 fixant ses indemnités dans le cadre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) au titre de l'année 2021.  
 Sur la requête n° 2002021 : 
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la note d'accompagnement du 20 décembre 2019 :  
 S'agissant de la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 3. L'interprétation que, par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien fondé, faire grief. En revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief.   
 4. Il ressort des pièces du dossier que M. A a été promu, au 1er janvier 2018, ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat dans le cadre de la promotion du principalat long, et s'est vu attribuer un coefficient de modulation individuelle de 0, 85 au titre de l'année 2018 et de 0,9 au titre de l'année 2019, en baisse respectivement de 0,25 et de 0,15 par rapport au CMI qui lui avait été attribué au titre de l'année 2017. La DREAL Occitanie s'est fondée, pour fixer à la baisse le CMI de M. A au titre de l'année 2018, sur la note d'accompagnement de la notification aux agents du 20 décembre 2019 qui prévoit que les agents bénéficiant d'un passage de grade d'ingénieur des travaux publics de l'Etat, à ingénieur divisionnaire des travaux publics dans le cadre des principalats long, court et normal doivent se voir attribuer un coefficient de 0,85. Ce document prévoit une condition qui ne figure pas dans le décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement et dans la " note de gestion " du 19 juillet 2019, relative aux modalités d'attribution de l'ISS au titre de l'exercice 2019, et fixe ainsi des dispositions impératives à caractère général. A ce titre, il présente le caractère d'un acte faisant grief. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être rejetée. 
 S'agissant de la légalité de la note d'accompagnement : 
 5. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que pour attribuer à M. A un coefficient de modulation individuelle de 0,85 au titre de l'année 2018, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Occitanie s'est fondée sur la note d'accompagnement du 20 décembre 2019 qui prévoit que lors de l'accès au grade d'ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat recrutés dans le cadre du principalat long, court ou normal, le premier CMI est fixé à 0,85 et pour l'année suivante, si la manière de servir est satisfaisante, l'augmentation est fixée à 0,05. La direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, qui ne tenait d'aucun texte compétence pour fixer une telle règle, a entaché sa décision d'incompétence et prescrit une interprétation méconnaissant le sens et la portée des dispositions législatives et réglementaires qu'elle entendait expliciter. Dans ces conditions, M. A est fondé à demander l'annulation de la note d'accompagnement.  
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation des décisions du 4 février 2020 et du 3 décembre 2020 : 
 6. En raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. 
 7. Pour contester la légalité des décisions attaquées du 4 février 2020 et du 3 décembre 2020, M. A soutient que ces décisions ont été prises sur le fondement de la note d'accompagnement du 20 décembre 2019. Le présent jugement, qui annule au point 5 la note d'accompagnement en tant qu'elle fixe, dans le silence des textes, des règles nouvelles, entraîne l'annulation par voie de conséquence des décisions du 4 février 2020 et du 3 décembre 2020 prises sur son fondement. Par suite, M. A est fondé à demander l'annulation de ces décisions. 
 Sur la requête n° 2202883 : 
 En ce qui concerne la décision du 14 mars 2022 fixant le coefficient de modulation individuelle au titre de l'indemnité spécifique de service 2022 (droits 2020) : 
 8. Pour contester la légalité de la décision du 14 mars 2022, par laquelle le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, lui a notifié un coefficient de modulation individuelle de 0,9 au titre de l'indemnité spécifique de service 2022 (droits 2020), M. A soutient que cette décision est illégale, par voie de conséquence de l'illégalité de la note d'accompagnement du 20 décembre 2019. Compte tenu de ce qui a été dit au point 5, M. A est fondé à soutenir que, par voie de conséquence de l'illégalité de la note d'accompagnement, la décision du 14 mars 2022 fixant le coefficient de modulation individuelle au titre de l'année 2020, fondée sur cette note d'accompagnement, est elle-même illégale. Par suite, elle doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation prononcée ci-dessus. 
 En ce qui concerne la décision du 14 mars 2022 fixant l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise au titre de l'année 2021 : 
 9. La décision du 14 mars 2022, par laquelle le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie, fixant l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise de M. A au titre de l'année 2021, étant fondée sur l'indemnité spécifique de service fixée au titre de l'année 2020 et donc sur le coefficient de modulation individuelle fixé au titre de cette même année, M. A est fondé à soutenir, que par voie de conséquence de l'annulation de la  décision du 14 mars 2022 fixant le coefficient de modulation individuelle au titre de l'année 2020, la décision du 14 mars 2022 fixant l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise de M. A au titre de l'année 2021, doit être annulée.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, les conclusions à fin d'annulation de M. A doivent être accueillies. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction présentées dans la requête n° 2002021 : 
 11. Si M. A demande qu'il soit enjoint à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Occitanie de rétablir son coefficient de modulation individuelle à 1,05, l'annulation prononcée au point 6, compte tenu du motif retenu, implique seulement qu'il soit enjoint au préfet de la région Occitanie de réexaminer la situation de A, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés aux litiges : 
 12. M. A a présenté ses requêtes sans avocat et ne justifie pas, dans les présentes instances, avoir exposé de frais pour sa défense. Dès lors, ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent être accueillies. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : Les décisions en date du 4 février 2020, du 3 décembre 2021 et du 14 mars 2022, ainsi que la note d'accompagnement du 20 décembre 2019 sont annulées. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de la région Occitanie de réexaminer la situation de A dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie du présent jugement sera adressé au préfet de la région Occitanie. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Molina-Andréo, présidente, 
 Mme Soddu, première conseillère,  
 Mme Biscarel, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 N. SODDU 
 La présidente, 
 B. MOLINA-ANDRÉO       La greffière, 
 S. BALTIMORE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 2, 2202883