TA77 · 8ème chambre — 27 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 1er avril 2020, le président de la 6ème chambre du tribunal administratif de Toulouse a transmis au tribunal administratif de Melun la requête enregistrée le 20 mars 2020 et présentée par l'Association Campagnes écologistes. 
 Par cette requête enregistrée le 1er avril 2020 au greffe du tribunal administratif de Melun, l'association Campagnes écologistes, représentée par son président en exercice,   
 M. B A, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le refus implicite d'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché n° 2060549 du produit phytopharmaceutique Touchdown Forêt à base de glyphosate dont le titulaire est la société Syngenta Agro, né le 22 janvier 2020 du silence gardé par le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) sur sa demande formulée le 22 novembre 2019 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 - elle a bien qualité et intérêt pour agir ainsi qu'il ressort de ses statuts, et notamment de leur article 2 ; 
 - la décision contestée méconnaît le principe de précaution inscrit à l'article 5 de la Charte de l'environnement, mentionné à l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et prévu par le considérant 8 et l'article 1er du règlement n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 dès lors que de nombreuses études établissent que le glyphosate présente des risques sérieux pour l'environnement et pour la santé humaine ;  
 - l'ensemble des autorisations de mise sur le marché viole le règlement européen ; 
 - l'annulation de l'autorisation sur le marché du produit litigieux est la seule mesure légitime susceptible de parer le danger qu'il représente pour l'environnement et la santé humaine. 
 Par un mémoire en défense et des pièces complémentaires, enregistrés les 18 février et 26 octobre 2021, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, représentée par Me Holleaux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association Campagnes écologistes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle n'a pas méconnu le principe de précaution en refusant d'abroger l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique en cause ; 
 - l'association requérante ne fait état d'aucun élément circonstancié de nature à accréditer l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible que comporterait le produit en cause, alors que le glyphosate est une substance active approuvée au niveau de l'Union européenne pour la composition des produits phytopharmaceutiques ; 
 - le produit Touchdown Forêt est un produit de référence de composition strictement identique au produit de référence Touchdown Système 4, mais dont les usages sont limités à ceux concernant la forêt ; 
 - les conclusions de l'évaluation du produit Touchdown Système 4 sont en tout point transposables au Touchdown Forêt, qui est de composition strictement identique, mais dont les usages sont limités à ceux concernant la forêt, usages déjà évalués concernant le Touchdown Système 4 ; 
 - une évaluation du produit Touchdown Système 4, réalisée le 30 décembre 2008, a été menée conformément aux règles nationales et européennes ; 
 - elle n'a pas commis d'erreur d'appréciation dans le choix des mesures de précaution dont est assortie l'autorisation de mise sur le marché en cause ; 
 - le produit Touchdown Système 4 disposant d'une autorisation de mise sur le marché à la date d'entrée en vigueur du règlement UE n° 284/2013, il n'y était pas soumis en application de ses mesures transitoires, et en tout état de cause les données fournies à la demande d'autorisation du produit permettent d'écarter tout risque pour les résidents ; 
 - ni la réglementation européenne, ni la Cour de justice de l'Union européenne, ne prévoient que les effets cumulés de produits épandus en même temps devraient être évalués ; 
 - l'évaluation des éventuels effets cumulés des composants du produit Touchdown Système 4 a été menée conformément aux principes et à la méthodologie décrits dans le règlement CE n° 1272/2008 du 16 décembre 2008 relatif à la classification, l'étiquetage et l'emballage des substances et des mélanges ; 
 - l'évaluation des effets néfastes à long terme, dénommée toxicité chronique dans la règlementation européenne, a été menée conformément aux principes et à la méthodologie décrits dans le règlement CE n° 1272/2008 du 16 décembre 2008 relatif à la classification, l'étiquetage et l'emballage des substances et des mélanges, ce qui a permis de définir les mesures de précaution auxquelles l'utilisation du produit a été conditionnée. 
 Par une ordonnance du 28 octobre 2021, l'instruction a été clôturée le   
 28 décembre 2021 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la Constitution et la Charte de l'environnement de 2004, à laquelle se réfère son préambule ; 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la directive n°91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le 
 marché des produits phytopharmaceutiques ; 
 - le règlement n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du   
 16 décembre 2008 ; 
 - le règlement n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du   
 21 octobre  2009 ; 
 - le règlement n° 284/2013 de la Commission du 1er mars 2013 ; 
 - le règlement d'exécution n° 2017/2324 de la Commission du 12 décembre 2017 ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M.  Gracia, président-rapporteur ;  
 - les conclusions de Mme Salenne-Bellet, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Le Gall, pour l'ANSES, l'association Campagnes écologistes n'étant ni présente, ni représentée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association Campagnes écologistes a formulé auprès du directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), établissement public administratif, le 22 novembre 2019, une demande d'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché n° 2060549 accordée à la société Syngenta Agro pour le produit phytopharmaceutique Touchdown Forêt. Par une décision implicite née le 22 janvier 2020, objet du présent litige, le directeur de l'ANSES a rejeté la demande d'abrogation. Par sa requête, l'association requérante demande l'annulation de cette décision.  
 Sur le cadre juridique du litige : 
 2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé par l'ANSES à une demande tendant à l'abrogation d'une autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'abroger ladite autorisation de mise sur le marché. Il s'ensuit que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier son bien-fondé au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.  
 Sur les conclusions en annulation : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement :   
 " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ", et aux termes de l'article 1er du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 : " Les Etats membres ne sont pas empêchés d'appliquer le principe de précaution lorsqu'il existe une incertitude scientifique quant aux risques concernant la santé humaine ou animale ou l'environnement que représentent les produits phytopharmaceutiques devant être autorisés sur leur territoire ". 
 4. En vertu d'une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de ses arrêts National Farmers' Union et autres du 5 mai 1998, C 157/96, Royaume-Uni c. Commission du 5 mai 1998, C-180/96 et Commission c. France du 28 janvier 2010, C-333/08, il découle du principe de précaution consacré par les stipulations précitées que, lorsque des incertitudes subsistent sur l'existence ou la portée de risques, des mesures de protection peuvent être prises sans attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. Une application correcte de ce principe présuppose l'identification des conséquences potentiellement négatives d'un produit et une évaluation complète du risque fondée sur les données scientifiques les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale. Lorsqu'il s'avère impossible de déterminer avec certitude l'existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d'un dommage réel persiste dans l'hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l'adoption de mesures restrictives.  
 5. Un produit phytopharmaceutique qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut légalement bénéficier d'une autorisation de mise sur le marché. Il appartient dès lors à l'autorité compétente, saisie d'une demande d'autorisation de mise sur le marché, de rechercher s'il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l'état des connaissances scientifiques, l'application du principe de précaution. Si cette condition est remplie, il lui incombe de veiller à ce que des procédures d'évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que, eu égard, d'une part, à la plausibilité et à la gravité du risque, d'autre part, à l'intérêt du produit, les mesures de précaution dont l'autorisation est assortie afin d'éviter la réalisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives. Il appartient au juge, saisi de conclusions dirigées contre l'autorisation de mise sur le marché ou contre le refus de l'abroger et au vu de l'argumentation dont il est saisi, de vérifier que l'application du principe de précaution est justifiée, puis de s'assurer de la réalité des procédures d'évaluation du risque mises en œuvre et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation dans le choix des mesures de précaution. 
 6. Si l'autorisation en litige a été délivrée, conformément à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, en application du règlement (CE) n° 1107/2009 du   
 21 octobre 2009 susvisé, l'article 1er de ce règlement permet aux Etats membres d'appliquer le principe de précaution en cas d'incertitude scientifique quant aux risques concernant la santé humaine ou animale ou l'environnement. En vertu de ces dispositions, qui ne comportent pas de prescriptions inconditionnelles mais supposent l'exercice d'un pouvoir d'appréciation, il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique, de veiller au respect du principe de précaution garanti par l'article 5 de la Charte de l'environnement. 
 7. Premièrement, l'association requérante n'évoque aucun élément précis et circonstancié de nature à accréditer l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible que comporterait le produit litigieux, en se bornant à évoquer de tels risques pour le seul glyphosate alors que le glyphosate est une substance active approuvée au niveau de l'Union européenne pour la composition des produits phytopharmaceutiques en dernier lieu par le règlement d'exécution n° 2017/2324 de la commission du 12 décembre 2017 pour une durée de cinq ans, prolongé depuis le 2 décembre 2022 jusqu'au 15 décembre 2023. Dès lors, et pour ce seul motif, le principe de précaution ne peut, par les pièces produites, être regardé comme méconnu. 
 8. Deuxièmement et au demeurant, la préparation Touchdown Forêt déclaré identique dans sa composition à la préparation Touchdown Système 4 est un herbicide composé de 360 g/L de glyphosate (396 g/L de sel d'ammonium), se présentant sous la forme d'un concentré soluble, appliqué en pulvérisation. Or, d'une part, l'association ne conteste pas l'identité entre la préparation Touchdown Système Forêt et le produit de référence Touchdown Système 4 et, d'autre part, la décision par laquelle l'ANSES a autorisé la mise sur le marché du produit de référence Touchdown Système 4. Enfin, à supposer même que le principe de précaution puisse être invoqué et qu'il doive en l'espèce être appliqué, il ressort de l'avis de l'AFSSA du 30 décembre 2008 préalable à l'autorisation de mise sur le marché du mélange Touchdown Système 4, que l'autorité évaluatrice s'est fondée sur les critères d'acceptabilité du risque définis dans la directive n° 91/414/CEE du Conseil du   
 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, fixant les critères uniformes d'évaluation et d'autorisation des produits phytopharmaceutiques, sur les conclusions de l'évaluation communautaire de la substance active, sur les données soumises par le pétitionnaire et évaluées dans le cadre de la demande, ainsi que sur l'ensemble des autres éléments dont elle a connaissance, pour en conclure que les caractéristiques physico-chimiques de la préparation Touchdown Système 4 ont été décrites, qu'elles permettent de s'assurer de la sécurité de son utilisation dans les conditions d'emploi préconisées, que les risques sont d'un niveau acceptable, au sens de la directive européenne précitée, pour l'opérateur, le travailleur et les personnes présentes, le consommateur, l'environnement et les organismes de l'environnement pour les usages revendiqués dans la demande d'autorisation et dans les conditions d'emploi précisées dans cet avis. Cet avis fait explicitement référence, sur plusieurs points, à des études réalisées par application de la préparation elle-même, avec l'ensemble de ses coformulants. Par ailleurs, les principes uniformes d'évaluation fixés par la directive européenne précitée prévoient explicitement l'évaluation par les Etats membres des risques d'exposition aux produits phytopharmaceutiques des opérateurs, des travailleurs, des personnes présentes à 7 ou 10 mètres, selon les méthodes d'application, par comparaison à des valeurs toxicologiques de référence garantissant l'innocuité du produit, avec des ratios toxicité à court terme/exposition et toxicité à long terme/exposition. 
 9. En deuxième lieu, en se bornant à soutenir de manière générale que l'autorisation méconnaît le règlement européen, l'association n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes de nature à permettre d'en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, d'une part, si la requérante expose de manière générale que les dossiers de demande d'autorisation de mise sur le marché produits par les fabricants ne contiendraient pas de données concernant le risque d'exposition des riverains et que les autorisations de mise sur le marché ne contiennent pas explicitement de mesures de gestion concernant ce risque, il ne ressort des pièces du dossier ni que l'évaluation de la préparation Touchdown Système 4 dont il a été fait état précédemment, serait insuffisante au regard de la prise en compte de ce risque,  ni que ce risque n'aurait pas été pris en compte par l'ANSES pour refuser d'abroger l'autorisation litigieuse, alors que, lors de l'évaluation, a été étudié le caractère acceptable des risques pour l'opérateur, le travailleur et les personnes présentes, et que le risque d'exposition des personnes présentes a été ainsi évalué pour ce produit par l'AFSSA pour une personne située à 7 mètres de l'application, conformément à la directive n° 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques applicable lors de cette évaluation et de l'autorisation sur le marché, et qu'au demeurant la règlementation nationale fixe des distances de sécurité selon les modes d'épandage pour les produits phytopharmaceutiques aux abords des habitations et établissements d'hébergement notamment. En outre, aucune règlementation européenne ou nationale n'impose, à peine d'illégalité, l'évaluation des effets du mélange de produits épandus en même temps avant d'autoriser la mise sur le marché d'un de ces produits. 
 10. D'autre part, l'ANSES transmet pour ce produit un avis précis détaillant ses propriétés physicochimiques en relevant, comme il a été dit au point précédent, que cette évaluation a été réalisée en suivant les principes uniformes d'évaluation définis par la réglementation communautaire selon lesquels la toxicité d'un mélange est déterminée en prenant en compte le classement des différentes substances qui la composent, sans qu'il soit systématiquement nécessaire de fournir des données d'essai sur le mélange en cause dès lors qu'il existe des données suffisantes sur des mélanges similaires (principe d'extrapolation) et sur les substances qui en constituent les composants dangereux individuels (principe d'additivité). Ainsi, en se bornant à se prévaloir des items contenus dans le formulaire Cerfa de demande d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, et en l'absence de tout autre élément de nature à établir que la méthode d'évaluation ainsi exposée n'aurait pas pris ou insuffisamment pris en compte les risques notamment celui lié aux effets cumulés et ceux liés à la toxicité à long terme, cette évaluation préalable à l'autorisation de mise sur le marché dont elle demande l'abrogation ne saurait être regardée comme n'ayant pas été menée conformément aux principes uniformes d'évaluation visés à l'article 4 et énoncés à l'annexe VI de la directive n° 91/414/CEE du 15 juillet 1991 puis visés à   
 l'article 29 du règlement CE n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 et établis en annexe du règlement d'exécution n° 546/2011 du 10 juin 2011. Dès lors, le moyen doit être écarté.  
 11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'avis préalable de l'AFSSA établi dans le cadre de l'évaluation du produit Touchdown Système 4 identique au produit Touchdown Forêt, dont il a été fait état aux points précédents, a conclu au caractère acceptable des risques pour l'opérateur, le travailleur et les personnes présentes, l'environnement et les organismes de l'environnement pour les usages revendiqués dans la demande d'autorisation et dans les conditions d'emploi précisées dans cet avis. L'autorisation de mise sur le marché de ce produit a ainsi prescrit des mesures de précaution d'utilisation au regard des risques ainsi évalués et des conditions d'emploi préconisées par cet avis. En se bornant à soutenir que, par principe, l'interdiction d'utilisation de tout produit contenant du glyphosate est la seule mesure permettant d'écarter la réalisation du dommage et de nature à garantir le respect du principe de précaution, sans discuter précisément des risques qu'elle identifie dans l'utilisation particulière de la préparation Touchdown Système 4, qui n'est pas d'usage agricole, de leur plausibilité, et du caractère dès lors insuffisant des mesures restrictives posées à cette utilisation, au regard de l'intérêt du produit pour son usage revendiqué, l'association requérante n'établit pas que l'ANSES aurait commis une erreur manifeste d'appréciation dans le choix des mesures de précaution en refusant d'abroger l'autorisation de mise sur le marché de la préparation Touchdown Forêt. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Campagnes écologistes n'est pas fondée à demande, l'annulation de la décision implicite par laquelle le directeur général de l'ANSES a refusé d'abroger l'autorisation de mise sur le marché du produit Touchdown Forêt. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ANSES, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l'association Campagnes écologistes au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle aurait exposés. Il y a lieu, en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de l'association requérante une somme de 1 000 euros à verser à l'ANSES. 
 D É C I D E : 
 Article 1er :  La requête de l'association Campagnes écologistes est rejetée. 
 Article 2 : L'association Campagnes écologistes versera à l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Campagnes écologistes et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. 
 Délibéré après l'audience du 11 avril 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Christophe Gracia, président-rapporteur, 
 M. Didier Israël, premier conseiller, 
 Mme Marjolaine Potin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2023.  
 Le président-rapporteur, 
 J-Ch. Gracia 
 L'assesseur le plus ancien, 
 D. Israël 
 La greffière, 
 A. Starzynski 
   
 La République mande et ordonne aux ministres de la santé, de l'environnement, de l'agriculture, du travail et de la consommation, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,