TA59 · 1ère Chambre — 9 mai 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 août et 4 novembre 2020 sous le n° 2005548, la société civile immobilières (SCI) du Pont d'Ardres, représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d'Halluin et associés, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté n° A20-105 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d'Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 142 et AC n° 143, situées au lieudit La Sucrerie, sur le territoire communal ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Ardres la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle justifie d'un intérêt à agir contre l'arrêté attaqué ;  
 - cet arrêté est entaché d'un défaut de base légale en l'absence de justification de l'accomplissement des mesures de publicité et donc du caractère exécutoire de la délibération du 28 novembre 2019 instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune ;   
 - il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de preuve de saisine régulière du service des domaines pour avis, conformément aux dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ;   
 - il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'acte, en l'absence de délégations de compétence et de signature ayant fait l'objet des mesures de publicité régulières ; 
 - le conseil communautaire n'a pas été saisi d'une demande régulière de délégation du droit de préemption à la commune dès lors que cette demande n'émanait pas du conseil municipal ; 
 - le droit de préemption a été délégué à l'établissement public foncier et cette délégation n'a pas été rapportée dans les conditions prévues à l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme, de sorte que le conseil municipal ne pouvait valablement se dessaisir à nouveau de son pouvoir au bénéfice du maire ; ce dernier était dès lors incompétent pour exercer le droit de préemption au nom de la commune ; 
 - le président du conseil communautaire n'était pas autorisé à subdéléguer le droit de préemption dans les matières relevant des champs de compétences communautaires ;  
 - l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme dès lors que la préemption porte sur la parcelle AC 143 classée, pour partie, en zone agricole ; 
 - il méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, en ce qu'il n'est justifié d'aucun projet réel et précis d'aménagement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2021, la commune d'Ardres, représentée par Me Forgeois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société du Pont d'Ardres ne sont pas fondés.  
 La requête a été communiquée à la société Ramery Environnement, qui n'a pas produit d'observations. 
 Un mémoire enregistré le 1er octobre 2021, non communiqué, a été présenté par la société requérante.  
 Par une ordonnance du 30 août 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 4 octobre 2021.  
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 août et 4 novembre 2020, sous le n° 2005550, la SCI du Pont d'Ardres, représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d'Halluin et associés, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté n° A20-106 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d'Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 29 et AC n° 133, situées au lieudit La Ferme Hemery, sur le territoire communal ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Ardres la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle justifie d'un intérêt à agir contre l'arrêté attaqué ;  
 - cet arrêté est entaché d'un défaut de base légale en l'absence de justification de l'accomplissement des mesures de publicité et donc du caractère exécutoire de la délibération du 28 novembre 2019 instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune ;   
 - il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de preuve de saisine régulière du service des domaines pour avis, conformément aux dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ;   
 - il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'acte, en l'absence de délégations de compétence et de signature ayant fait l'objet des mesures de publicité régulières ; 
 - le conseil communautaire n'a pas été saisi d'une demande régulière de délégation du droit de préemption à la commune dès lors que cette demande n'émanait pas du conseil municipal ; 
 - le droit de préemption a été délégué à l'établissement public foncier et cette délégation n'a pas été rapportée dans les conditions prévues à l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme, de sorte que le conseil municipal ne pouvait valablement se dessaisir à nouveau de son pouvoir au bénéfice du maire ; ce dernier était dès lors incompétent pour exercer le droit de préemption au nom de la commune ; 
 - le président du conseil communautaire n'était pas autorisé à subdéléguer le droit de préemption dans les matières relevant des champs de compétences communautaires ;  
 - la commune ne pouvait légalement préempter la parcelle AC 143 classée, pour partie, en zone agricole et cette parcelle forme avec le reste un tout indivisible, de sorte que l'annulation de la décision préemptant cette parcelle entraînera nécessairement l'annulation des autres décisions de préemption ; 
 - il méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, en ce qu'il n'est justifié d'aucun projet réel et précis d'aménagement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2021, la commune d'Ardres, représentée par Me Forgeois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société du Pont d'Ardres ne sont pas fondés.  
 La requête a été communiquée à la société Ramery Environnement, qui n'a pas produit d'observations. 
 Un mémoire enregistré le 1er octobre 2021, non communiqué, a été présenté par la société requérante.  
 Par une ordonnance du 19 août 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 4 octobre 2021.  
 III. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 août et 4 novembre 2020 et 1er octobre 2021, non communiqué, sous le n° 2005552, la SCI du Pont d'Ardres, représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d'Halluin et associés, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté n° A20-107 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d'Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 31 et AC n° 106, situées au lieudit Le Pont Sans Pareil, sur le territoire communal ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Ardres la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - elle justifie d'un intérêt à agir contre l'arrêté attaqué ;  
 - cet arrêté est entaché d'un défaut de base légale en l'absence de justification de l'accomplissement des mesures de publicité et donc du caractère exécutoire de la délibération du 28 novembre 2019 instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune ;   
 - il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de preuve de saisine régulière du service des domaines pour avis, conformément aux dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ;   
 - il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'acte, en l'absence de délégations de compétence et de signature ayant fait l'objet des mesures de publicité régulières ; 
 - le conseil communautaire n'a pas été saisi d'une demande régulière de délégation du droit de préemption à la commune dès lors que cette demande n'émanait pas du conseil municipal ; 
 - le droit de préemption a été délégué à l'établissement public foncier et cette délégation n'a pas été rapportée dans les conditions prévues à l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme, de sorte que le conseil municipal ne pouvait valablement se dessaisir à nouveau de son pouvoir au bénéfice du maire ; ce dernier était dès lors incompétent pour exercer le droit de préemption au nom de la commune ; 
 - le président du conseil communautaire n'était pas autorisé à subdéléguer le droit de préemption dans les matières relevant des champs de compétences communautaires ;  
 - la commune ne pouvait légalement préempter la parcelle AC 143 classée, pour partie, en zone agricole et cette parcelle forme avec le reste un tout indivisible, de sorte que l'annulation de la décision préemptant cette parcelle entraînera nécessairement l'annulation des autres décisions de préemption ; 
 - il méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, en ce qu'il n'est justifié d'aucun projet réel et précis d'aménagement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2021, la commune d'Ardres, représentée par Me Forgeois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société du Pont d'Ardres ne sont pas fondés.  
 La requête a été communiquée à la société Ramery Environnement, qui n'a pas produit d'observations. 
 Un mémoire enregistré le 1er octobre 2021, non communiqué, a été présenté par la société requérante.  
 Par une ordonnance du 19 août 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 4 octobre 2021.  
 Vu les autres pièces des trois dossiers. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique,  
 - les observations de Me d'Halluin, représentant la SCI du Pont d'Ardres, les observations de Me Zkirim, substituant Me Forgeois, représentant la commune d'Ardres, et les observations de Me Sule, substituant Me Vamour, représentant la société Ramery Environnement.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société du Pont d'Ardres s'est portée acquéreuse auprès de la société Ramery Environnement d'un ensemble immobilier d'environ 16 hectares, correspondant aux parcelles cadastrées section AC n° 142, AC n° 143, AC n° 29, AC n° 133, AC n° 31 et AC n° 106, aux lieux-dits " La Sucrerie ", " La Ferme Hemery " et " Le Pont Sans Pareil " à Ardres (Pas-de-Calais). A la suite de la réception les 18 et 19 février 2020 de la déclaration d'intention d'aliéner ces parcelles, le maire de la commune d'Ardres a, par trois arrêtés du 29 juillet 2020, exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles en cause. Par les requêtes enregistrées sous les numéros 2005548, 2005550, 2005552, la société du Pont d'Ardres demande au tribunal l'annulation de ces arrêtés de préemption du 29 juillet 2020. 
 2.  Les requêtes visées ci-dessus présentées par la société du Pont d'Ardres présentent à juger des questions identiques et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire () ". Aux termes de l'article R. 213-1 du même code : " La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption. Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. Cette délégation peut être retirée par une délibération prise dans les mêmes formes. ".  
 4. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 28 novembre 2019, le conseil communautaire de l'établissement de coopération intercommunale (EPCI) Communauté de communes du pays d'Opale (CCPO) a délégué à son président l'exercice du droit de préemption urbain dont la collectivité est titulaire. Par une décision du 20 mars 2020, le président de l'EPCI, saisi d'une demande de la commune, a délégué à la commune d'Ardres l'exercice du droit de préemption urbain sur son territoire. Le conseil municipal d'Ardres a, par une première délibération du 19 mai 2020, délégué à son tour l'exercice du droit de préemption urbain pour l'opération " ancienne sucrerie du Pont d'Ardres " à l'établissement public foncier (EPF) Nord-Pas-de-Calais, avant de déléguer l'exercice de son droit de préemption urbain, une seconde fois, par délibération du 12 juin 2020, au maire de la commune. Il découle de cette succession de délégations de pouvoir que la commune a doublement délégué l'exercice de son droit de préemption urbain au maire et à l'EPF pour l'opération litigieuse. Or, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la délibération du 19 mai 2020 délégant le droit de préemption urbain à l'EPF Nord-Pas-de-Calais ait été retirée ou abrogée pour permettre cette délégation au bénéfice du maire. Ainsi, en l'absence de toute délibération ultérieure rapportant la délibération du 19 mai 2020 par laquelle le conseil municipal a délégué l'exercice de son droit de préemption urbain à l'EPF Nord Pas-de-Calais pour les parcelles concernées par l'opération de rénovation urbaine du site de l'ancienne sucrerie d'Ardres, le conseil municipal d'Ardres, qui s'était dessaisi du droit de préemption, ne pouvait légalement le déléguer à nouveau, s'agissant de l'opération concernée, à son maire par sa délibération du 29 juillet 2020. Il s'ensuit que le maire d'Ardres n'était pas compétent pour édicter les arrêtés n° A20-105 portant sur les parcelles cadastrées n° AC 142 et AC 143, n° A20-106 portant sur les parcelles cadastrées n° AC 29 et AC 133 et A20-107 portant sur les parcelles cadastrées n° AC 31 et AC n° 106 du 29 juillet 2020, exerçant le droit de préemption urbain sur le site de l'ancienne sucrerie d'Ardres.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. () / L'avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition. Les dispositions du présent article s'appliquent également aux propositions faites en application des articles L. 211-5 et L. 212-3. ". Aux termes de l'article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales : " Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'Etat lorsqu'ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ". Aux termes de l'article L. 1311-10 du même code : " Ces projets d'opérations immobilières comprennent : () ; 2° Les acquisitions à l'amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d'immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l'attribution, en pleine propriété, d'immeubles ou de parties d'immeubles, d'une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l'autorité administrative compétente, ainsi que les tranches d'acquisition d'un montant inférieur, mais faisant partie d'une opération d'ensemble d'un montant égal ou supérieur () ". L'arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes prévoit en son article 2 que les montants prévus à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques sont fixés à 180 000 euros.  
 6. Il résulte de ces dispositions que la consultation du service des domaines constitue, lorsqu'elle est requise, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption.  
 7. Il ressort des pièces du dossier que les prix d'achat proposés par la commune d'Ardres en préemption s'élèvent respectivement, pour le lieu-dit La Sucrerie à 745 893,10 euros, pour le lieu-dit de la Ferme Hemery à 52 153,20 euros et pour le lieu-dit du Pont Sans Pareil à 3 817,20 euros. L'acquisition de ces biens s'inscrit dans un ensemble immobilier de plusieurs lots au sens de l'article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales, dont le prix excède le montant de 180 000 euros fixé par l'arrêté du 5 décembre 2016, de sorte que la commune d'Ardres avait l'obligation de recueillir l'avis du service immobilier de l'Etat pour chacun des arrêtés de préemption litigieux. Le courrier du 29 juillet 2020, produit par la commune, dans lequel le service des domaines indique au maire " n'être pas en mesure de réaliser une évaluation et de rendre un avis éclairé d'ici le 31 juillet 2020 ", faute d'avoir été convié à la visite du site organisée le 1er juillet 2020, ne saurait tenir lieu d'avis au sens des dispositions précitées. Dans ces conditions la SCI évincée est fondée à soutenir que les arrêtés nos A20-105, A20-106 et A20-107 du 29 juillet 2020 sont intervenus à l'issue d'une procédure irrégulière.  
 8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, () ". Il résulte de ces dispositions que le droit de préemption urbain ne peut pas être exercé sur une parcelle située dans une zone qui ne serait pas soumise au droit de préemption urbain. Par ailleurs, ce droit ne peut pas davantage être exercé pour une parcelle soumise au droit de préemption, lorsqu'elle est englobée dans la même offre de vente qu'une parcelle qui n'est pas située dans une telle zone et avec laquelle elle constitue une même unité foncière.  
 9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AC n° 143 est classée pour partie en zone urbaine UJ et pour partie en zone agricole A au plan local d'urbanisme, zone dans laquelle le droit de préemption ne peut pas être exercé, de sorte qu'elle ne pouvait légalement être préemptée par la commune. Il est par ailleurs constant que cette parcelle forme avec la parcelle AC n° 142 une unité foncière unique. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que l'arrêté n° A20-105 du 29 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d'Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AC n° 142 et AC n° 143 méconnaît les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la société du Pont d'Ardres est fondée à demander l'annulation des trois arrêtés par lesquels le maire de la commune d'Ardres a exercé le droit de préemption urbain sur le site dit de l'ancienne Sucrerie.  
 11. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation des décisions attaquées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI du Pont d'Ardres, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que la commune d'Ardres demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune d'Ardres la somme de 2 000 euros à verser à la société du Pont d'Ardres au titre des frais exposés par cette dernière au même titre.  
                                        D E C I D E : 
   
 Article 1er : Les arrêtés n° A20-105 portant sur les parcelles cadastrées AC n° 142 et AC n° 143, n° A20-106 portant sur les parcelles cadastrées AC n° 29 et AC n° 133 et n° A20-107 portant sur les parcelles cadastrées AC n° 31 et AC n°106 du 29 juillet 2020, par lesquels le maire de la commune d'Ardres a exercé son droit de préemption urbain sur le site de l'ancienne sucrerie d'Ardres sont annulés. 
 Article 2 : La commune d'Ardres versera à la société civile immobilière du Pont d'Ardres une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d'Ardres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière du Pont d'Ardres, à la commune d'Ardres et à la société Ramery Environnement.  
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller, 
 Mme Zoubir, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 signé  
 N. ALa présidente, 
 signé  
 A-M. LEGUIN  
 La greffière, 
 signé  
 S. MAUFROID         
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,         
 Nos 2005548, 2005550 et 2005552