TA44 · Magistrat : Mme CARO - R. 222-13 — 6 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 27 août et 9 octobre 2020, M. C B doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la décision du 4 décembre 2019 par laquelle le directeur de l'agence Pôle emploi Nantes lui a demandé de rembourser la somme de 2561,22 euros, correspondant à un indu d'allocation de solidarité spécifique pour la période de mai 2019 à septembre 2019 ainsi que la décision du 26 juin 2020 par laquelle le directeur de l'agence Pôle Emploi Nantes a rejeté le recours gracieux préalable formé contre cette décision et lui a confirmé cet indu. 
 Il doit être regardé comme soutenant que : 
 - l'indu n'est pas fondé dès-lors qu'il pouvait cumuler l'allocation de solidarité spécifique avec un salaire dans la limite de trois mois ; 
 - l'indu réclamé résulte d'une mauvaise coordination administrative entre la caisse d'allocations familiales et Pôle emploi ainsi qu'à une mauvaise gestion de son dossier ; 
 - sa demande d'allocation aux adultes handicapés a mis du temps à lui être accordée et il n'a perçu cette allocation qu'en novembre 2019 ; 
 - il est de bonne foi ; il n'a perçu l'allocation aux adultes handicapés qu'à compter de novembre 2019 et a donc uniquement déclaré à Pôle emploi les salaires perçus entre mai et septembre 2019 ;  
 - il est dans une situation financière difficile. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2021, Pôle emploi Pays de la Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - le motif de la décision contestée tiré de ce que le revenu de l'activité professionnelle exercée ne peut être cumulé intégralement avec les allocations de chômage est erroné ; il sollicite une substitution de motifs pour la décision litigieuse du 4 décembre 2019 devant être regardée comme fondée sur le motif que l'intéressé ne remplit pas les conditions prévues par l'article L. 5423-7 du code du travail, dès lors que l'allocation de solidarité spécifique et l'allocation aux adultes handicapés ne peuvent pas être cumulées ; 
 - la répétition de l'indu est fondée dès lors qu'en application l'article L. 5423-7 du code du travail, dans sa version issue de la loi du n° 2019-1917 du 29 décembre 2016, l'allocation de solidarité spécifique et l'allocation aux adultes handicapés ne sont plus cumulables et c'est cette dernière allocation qui est versée en priorité ;  
 - M. B a été destinataire de courriers successifs l'informant de l'existence de l'indu de solidarité spécifique en raison de l'absence de cumul possible avec l'allocation aux adultes handicapés.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme A en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - et les observations de M. B. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. A l'épuisement de son droit à l'allocation de retour à l'emploi, le 16 février 2019, M. B, qui remplissait les conditions d'activité antérieure et de ressources requises, a bénéficié d'une reprise du versement de son allocation de solidarité spécifique à compter du 17 février 2019, pour une durée de 147 jours, à raison d'un taux journalier de 16,48 euros. Ses droits à cette allocation ont été renouvelés le 26 juin 2019 pour une période de six mois à compter du 14 juillet 2019, au taux journalier de 16,74 euros. M. B a sollicité puis obtenu l'allocation aux adultes handicapés à compter du 1er mai 2019. Pôle emploi a eu connaissance de ce cumul début novembre 2019. Par un courrier du 4 novembre 2019, Pôle emploi a alors indiqué à M. B que le versement de l'allocation de solidarité spécifique devait être interrompu à compter du 1er mai 2019 en raison de l'interdiction de cumul de cette allocation avec l'allocation aux adultes handicapés prévue par l'article L. 5423-7 du code du travail. Un trop perçu de 2561,22 euros a été constaté par Pôle emploi, qui en a informé le bénéficiaire par courrier du 4 décembre 2019. Par courrier du 9 janvier 2020, M. B, a contesté cet indu de 2561,22 euros au titre de l'allocation de solidarité spécifique versée au cours de la période de mai 2019 à septembre 2019 et a demandé l'effacement de sa dette auprès des services de Pôle emploi. Par courrier du 26 juin 2020, Pôle emploi a confirmé l'indu de 2561,22 euros au titre de l'allocation de solidarité spécifique pour la période de mai 2019 à septembre 2019, puis par courrier du 6 juillet 2020, la demande de remise de dette sollicitée par M. B a été rejetée par Pôle emploi. Le requérant a saisi le médiateur régional de Pôle emploi Pays de la Loire, lequel a confirmé, le 23 juillet 2020, la décision de recouvrement du trop-perçu par Pôle emploi. Par la présente requête, M. B doit être considéré comme demandant au Tribunal l'annulation de la décision de Pôle emploi du 4 décembre 2019 ainsi que de la décision du 26 juin 2020 de rejet de son recours gracieux formé contre cette décision.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la décision du 4 décembre 2019 :  
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 5426-19 du code du travail alors en vigueur : " Le débiteur qui conteste le caractère indu des prestations qui lui sont réclamées forme un recours gracieux préalable devant le directeur général de Pôle emploi dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de l'indu par Pôle emploi. / Conformément aux dispositions de l'article L. 411-7 du code des relations entre le public et l'administration, lorsque la décision du directeur général de Pôle emploi sur ce recours gracieux n'a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai de deux mois, l'intéressé peut considérer sa contestation comme rejetée. Il peut alors, s'il le souhaite, se pourvoir devant le juge compétent ". 
 3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge. 
 4. Toutefois, s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y ait invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 5. Il résulte de l'instruction que M. B a contesté la décision de demande de remboursement de l'indu de solidarité spécifique par un recours administratif préalable exercé le 9 janvier 2020. Ce recours a été rejeté par une décision du 26 juin 2020. Cette dernière décision s'étant substituée à la décision initiale, les conclusions dirigées contre la décision du 4 décembre 2019 doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 26 juin 2020 de rejet du recours administratif préalable.  
 En ce qui concerne la décision du 26 juin 2020 :  
 6. Il résulte de la décision du 26 juin 2020 que l'indu d'allocation de solidarité spécifique en litige se fonde, tout comme la décision du 4 décembre 2019 l'ayant précédée, sur le motif selon lequel le requérant aurait cumulé des revenus salariaux avec cette allocation.  
 7. Toutefois, d'une part, il résulte de l'instruction, et notamment du mémoire en défense de Pôle emploi, que lors des actualisations mensuelles de sa situation sur le site de pole-emploi.fr au titre des mois de juin 2019, août 2019 et septembre 2019, M. B a bien déclaré qu'il avait exercé une activité professionnelle au cours de ces mois. En application des dispositions de l'article R. 5425-2 du code du travail qui prévoit le cumul de l'allocation de solidarité spécifique avec la rémunération d'une activité professionnelle dans la limite de trois mois, le versement de cette allocation était interrompu en octobre 2019, la durée maximale du cumul intégral de l'allocation de solidarité spécifique avec la rémunération d'une activité professionnelle ayant été atteinte en septembre 2019. D'autre part, l'établissement public Pôle emploi ne défend pas ce motif dans son mémoire en défense et fait valoir au contraire que ce motif est erroné. Le requérant est dès lors fondé à soutenir que les faits avancés par Pôle emploi pour justifier le bien-fondé de sa créance sont matériellement inexacts.  
 8. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même la partie ayant introduit le recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas la partie requérante d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. Pour justifier la légalité de la décision attaquée, Pôle emploi indique, dans son mémoire en défense, que l'indu réclamé à M. B trouve son origine dans le cumul de l'allocation de solidarité spécifique, non pas avec des revenus salariaux mais avec l'allocation aux adultes handicapés et que l'intéressé ne remplit pas les conditions prévues par l'article L. 5423-7 du code du travail, dès lors que l'allocation de solidarité spécifique et l'allocation aux adultes handicapées ne peuvent pas être cumulées. 
 10. Aux termes de l'article L. 5423-1 du code du travail : " Ont droit à une allocation de solidarité spécifique les travailleurs privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance ou à l'allocation de fin de formation prévue par l'article L. 5423-7 et qui satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources. " Aux termes de l'article L. 5423-7 du même code : " L'allocation de solidarité spécifique ne peut être cumulée avec l'allocation aux adultes handicapés mentionnée aux articles L. 821-1 et L. 821-2 du code de la sécurité sociale dès lors qu'un versement a été effectué au titre de cette dernière allocation et tant que les conditions d'éligibilité à celle-ci demeurent remplies. / Pour la récupération des sommes trop perçues à ce titre, l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 du présent code est subrogée dans les droits du bénéficiaire vis-à-vis des organismes payeurs mentionnés à l'article L. 821-7 du code de la sécurité sociale. ". Enfin, l'instruction n° 2017-4 du 9 janvier 2017 prise par Pôle emploi pour la mise en œuvre de la mesure de non cumul de l'allocation de solidarité spécifique et l'allocation aux adultes handicapés précise, en son article 2.1 que : " A compter du 1er janvier 2017, les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ne peuvent plus cumuler cette allocation avec l'allocation aux adultes handicapés (AAH). L'examen de la condition relative à la perception de l'AAH doit être effectué dès lors que le demandeur d'emploi remplit les deux autres conditions d'attribution à l'ASS (activité et ressources). / A compter du 1er janvier 2017, la perception de l'AAH constitue un nouveau motif de rejet en cas de demande d'ouverture de droit au titre de l'ASS. La mesure de non cumul de l'ASS / AAH est applicable aux ouvertures de droit au titre de l'ASS ou de l'AAH avec une date d'effet à compter du 1er janvier 2017. / Pour apprécier l'application ou non de la mesure de non cumul, il est tenu compte de la date d'effet du droit : - la date d'effet de l'ASS est la date d'attribution (et non la date d'examen) ; - la date d'effet de l'AAH correspond au 1er jour du mois civil suivant la date de la demande (ou la date du 1er versement effectif de l'AAH réel). Par exception, les ouvertures de droit au titre de l'AAH au 1er janvier 2017 faisant suite à des demandes déposées au mois de décembre 2016, ne sont pas concernées par la mesure de non cumul, dès lors que l'intéressé est en cours de droit ASS avant le 1er janvier 2017. ". 
 11. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision refusant ou ne faisant que partiellement droit à une demande d'allocation versée en faveur des travailleurs privés d'emploi, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, de se prononcer lui-même sur la demande d'allocation au regard des dispositions applicables et des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision. 
 12. Il résulte de l'instruction que suite à la demande d'allocation aux adultes handicapés que M. B avait présentée à la maison départementale de l'autonomie (MDA) le 4 avril 2019, la commission des droits et de l'autonomie de la MDA, réunie le 24 septembre 2019 lui a reconnu à un taux d'incapacité compris entre 50% et 79% ainsi qu'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi du fait de son handicap. Par décision de la MDA du 28 octobre 2019, l'allocation aux adultes handicapés a été attribuée au requérant à compter du 1er mai 2019, jusqu'au 30 avril 2021. M. B, qui avait perçu au total 2561,22 euros au titre de l'allocation de solidarité spécifique pour les mois de mai à septembre 2019, a été admis rétroactivement, le 1er mai 2019, au bénéfice de l'allocation aux adultes handicapés. En application des dispositions législatives précitées, Pôle emploi a informé le requérant par courrier du 4 novembre 2019 que le versement de l'allocation de solidarité spécifique était interrompu à compter du 1er mai 2019, en application des dispositions de l'article L. 5423-7 du code du travail. Ainsi l'indu en cause lui a été notifié par décision motivée du 4 novembre 2019, lui donnant tous les éléments nécessaires à la compréhension de l'indu mis à sa charge. Il s'ensuit que dans la mesure où M. B avait perçu l'allocation de solidarité spécifique entre le 1er mai 2019 et le 30 septembre 2019 alors qu'un droit à l'allocation aux adultes handicapés lui était reconnu à compter du 1er mai 2019, il ne pouvait cumuler les deux allocations en application de l'article L. 5423-7 du code du travail. M. B, soutient que sa demande d'allocation adulte handicapé a mis du temps à lui être accordée, et qu'en conséquence, il n'a pas cumulé l'allocation de solidarité spécifique avec l'allocation aux adultes handicapés, étant donné que celle-ci ne lui a été attribuée qu'en novembre 2019, ainsi que l'atteste le courrier de la caisse d'allocations familiales du 28 septembre 2019, lui précisant que les montants au titre de l'allocation de solidarité spécifique qui lui ont été versés par Pôle emploi, dans l'attente de l'ouverture de ses droits à l'allocation aux adultes handicapés, vont lui être remboursés directement et seront déduits du montant de ses droits de cette allocation pour la période de mai 2019 à juin 2019. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment du courrier du 12 novembre 2019 ainsi que du courriel du 8 juin 2020 de la caisse d'allocations familiales que, contrairement à ce qui avait été indiqué précédemment à M. B, la totalité des sommes versées au titre de l'allocation aux adultes handicapés de mai 2019 à octobre 2019, soit 1 720 euros lui a été versé le 11 novembre 2019 sans remboursement auprès de pôle emploi. Aussi regrettable que soit l'erreur commise dans la gestion de la situation de M. B, Pôle emploi est fondé à avoir considéré que M. B ne pouvait pas cumuler les deux allocations litigieuses pour la période considérée. Un tel motif est de nature à justifier légalement la mise à la charge de M. B d'un indu d'allocation de solidarité spécifique pour la période du 1er mai 2019 au 30 septembre 2019 et il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Dès lors qu'elle ne prive le requérant d'aucune garantie procédurale, dans la mesure où M. B a été informé par Pôle emploi de la nouvelle motivation de l'indu réclamé et a été mis en mesure de produire ses observations dans le cadre de la procédure de recouvrement engagée à son encontre, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs demandé. Par suite, M. B n'est pas fondé à contester l'indu mis à sa charge.  
 13. En outre, la circonstance alléguée par M. B que ses revenus sont insuffisants pour subvenir à ses besoins et qu'il est dans une situation financière difficile est sans incidence sur le bien-fondé de la décision litigieuse de récupération de l'indu d'allocation spécifique de solidarité. Enfin, M. B, qui justifie avoir saisi Pôle emploi d'une demande d'effacement de sa dette, n'a pas demandé au juge, dans la présente instance, l'annulation de la décision de refus de Pôle emploi de remise gracieuse de l'indu d'allocation de solidarité spécifique.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par M. B doit être rejetée. 
          D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à Pôle emploi Pays de la Loire et au ministre du travail, du plein l'emploi et de l'insertion. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 N. A 
 La greffière, 
 V. MALINGRE 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein l'emploi et de l'insertion, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 V. Malingre 
 N°2008601