TA35 · 4ème Chambre — 24 novembre 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête, enregistrée le 22 février 2021 sous le n° 2100930, M. A D, représenté par Me Christian Léon, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Concarneau à lui verser la somme de 100 000 euros en raison du préjudice financier subi à raison de la gestion de sa carrière ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de Concarneau de procéder à la reconstitution de sa carrière dans un délai d'un mois sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Concarneau une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa non titularisation initiale du 16 juin 1993 est illégale et fautive méconnait les dispositions des articles 4 et 5 du décret n°92-1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale car il a été recruté le même jour en qualité d'auxiliaire puis maintenu en situation précaire dans les effectifs :  
 - l'absence d'évaluation professionnelle entre 1993 et 2008 est illégale ; 
 - l'absence d'entretien professionnel à compter de l'entrée en vigueur du décret du 16 décembre 2014, est illégal ;  
 - il découle de l'illégalité de ces décisions un préjudice financier reconnu par l'adjoint au maire en 2018 ; il n'a été titularisé en 2018, sa carrière et son ancienneté ont ainsi été réduits par rapport aux autres agents, son avancement au grade d'adjoint technique de 2ème classé a été retardé de 2 ans, des agents qui ont moins d'ancienneté que lui ont le même grade et le même nombre d'échelons que lui et sa non titularisation en 1993 a entrainé un retard de carrière de 100 000 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2021, la commune de Concarneau conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable car elle est dirigée contre une décision de refus confirmative de décisions antérieures, soit, un refus de reconstituer la carrière en 2013, un rejet de sa demande d'indemnisation présentée le 24 août 2015, puis d'un rejet de la demande indemnitaire et de la reconstitution de carrière en date du 14 juin 2019 ; 
 - tous les faits sur lesquels la demande indemnitaire repose sont prescrits, pour la période courant de 1993 au 31 décembre 2015 ;  
 - les autres moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 mai 2021, le 22 octobre 2021 et le 25 mai 2022, sous le n° 2102293, M. E, représenté par Me Christian, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté portant avancement d'échelon du 7 décembre 2020 prise par le maire de Concarneau ainsi que la décision implicite de refus de retirer cet arrêté ;  
 2°) d'enjoindre au maire de Concarneau de procéder à la reconstitution de sa carrière, de lui communiquer les arrêtés et fiches de paye rectifiés et de lui verser les sommes dues à titre de salaires pour la période allant du 1er mars 1993 au 17 décembre 2020 dans un délai de 8 jours à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard à satisfaire à l'injonction qui sera prononcée par jugement à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Concarneau une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'incompétence ;  
 - il est entaché d'illégalité par voie d'exception de l'illégalité du refus de titularisation à l'issue de son stage le 16 juin 1993, et de sa reprise d'ancienneté en 2008 lors de sa titularisation ;  
 - par ailleurs en raison de l'absence d'évaluation et de notation entre 1993 et 2008 et de l'illégalité de la procédure d'évaluation professionnelle entre 2009 et 2018, sa progression de carrière a été insuffisante, et il n'a avancé que deux échelons entre 2008 et 2017.  
    
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 juin 2021 et le 7 mars 2022, la commune de Concarneau, représentée par Me Gourvennec, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le décret n°87-1107 du 30 décembre 1987 ; 
 - le décret n°2006-1691 du 22 décembre 2006 ; 
 - le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pottier, 
 - les conclusions de M. Met, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Moreau-Verger, représentant la commune de Concarneau. 
 Une note en délibéré présentée par M. D a été enregistrée le 13 novembre 2023.  
 1. M. D a été recruté en qualité d'agent d'entretien contractuel par la commune de Concarneau le 1er juin 1991. Il a été mis fin à son stage par une décision du 14 juin 1993. Il a été titularisé à l'issue d'un autre stage par arrêté du 13 octobre 2009 en qualité d'adjoint technique de 2nde classe. Un arrêté du 15 novembre 2017 a procédé à son reclassement en qualité d'adjoint technique territorial principal de 1ère classe à compter du 1er novembre 2017. Par un arrêté du 7 décembre 2020, il a bénéficié d'un avancement au 8ème échelon à compter du 12 novembre 2020. Le 5 février 2021, M. D a demandé le retrait de cet arrêté et la régularisation de sa situation administrative et statutaire. Par la requête n° 2102293, il demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 7 décembre 2020. Par ailleurs, par une lettre du 29 octobre 2020, M. D a présenté une demande indemnitaire préalable en vue de la réparation des préjudices subis dans la gestion de sa carrière à hauteur de 100.000 euros. Par la requête n° 2100930, il demande au tribunal de condamner la commune de Concarneau à lui verser la somme de 100 000 euros en raison du préjudice financier subi à raison de la gestion de sa carrière. Il y a lieu de joindre ces affaires qui présentent à juger des questions semblables pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation présentées dans la requête n° 2102293 : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence :  
 2. L'arrêté du 7 décembre 2020 a été signé par M. C B, l'adjoint spécial à Lanriec et conseiller municipal délégué au personnel. Par un arrêté du 21 juillet 2020, le maire de Concarneau lui a donné délégation de fonction et dans les domaines relatifs au personnel et de signature à l'effet de signer tous les documents, courriers, convocations, comptes- rendus, avis ou autorisations en matière de ressources humaines. Cet arrêté de délégation a été reçu le 27 juillet 2020 à la préfecture et a fait l'objet d'un affichage à la mairie à compter du 27 juillet 2020. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté doit être écarté comme manquant en fait. 
 En ce qui concerne les moyens tirés de l'exception d'illégalité des décisions antérieures à la décision attaquée :  
 3. L'illégalité d'un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Une exception d'illégalité soulevée à l'encontre d'une décision individuelle n'est recevable que tant que cette décision ne présente pas de caractère définitif. Une décision administrative devient définitive à l'expiration du délai de recours contentieux ou, si elle a fait l'objet d'un recours contentieux dans ce délai, à la date à laquelle la décision rejetant ce recours devient irrévocable.  
 4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code: " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". 
 5. Il ressort de la décision du 14 juin 1993 par laquelle il a été mis fin au stage de M. D nqu'elle ne comportait pas la mention des voies et délais de recours requise par les dispositions précitées de l'article R. 421-5 du code de justice administrative. Dès lors, l'absence d'une telle mention ne permet pas de lui opposer les délais de recours contentieux ouverts contre cette décision. 
 6. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. La règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance. 
 7.  M. D a vu sa titularisation refusée par décision du 14 juin 1993 alors qu'il a été recruté de nouveau sur un poste d'auxiliaire le même jour par la commune. Par ailleurs, il a été titularisé par décision du 13 octobre 2009 dans le grade d'adjoint technique 2ème classe et 7ème échelon. L'intéressé, qui conteste les conditions dans lesquelles il a été mis fin à son stage en 1993 puis de nouveau titularisé, ne fait état d'aucune circonstance particulière qui aurait été de nature à l'empêcher de contester les deux arrêtés précités dans le délai du recours contentieux ou même dans un délai d'un an après en avoir eu connaissance. Il en résulte que ces décisions sont devenues définitives. Par conséquent, M. D n'est pas fondé à exciper de l'illégalité de ces décisions au soutien de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 7 décembre 2020.  
 8. Au surplus, M. D n'apporte aucun élément de nature à établir que la décision mettant fin à son stage, en date du 14 juin 1993, et compte tenu d'une intempérance notée par son supérieur hiérarchique, serait illégale, la circonstance qu'il ait été recruté de nouveau sur un poste d'auxiliaire n'étant pas de nature à établir qu'il aurait dû être titularisé.  
 9. Aux termes de l'article 9 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux : " Les stagiaires sont classés à l'indice afférent au 1er échelon de leur grade, sous réserve de l'application des dispositions des articles 5 à 7 du décret n° 87-1107 du 30 décembre 1987 portant organisation des carrières des fonctionnaires territoriaux de catégorie. ". Aux termes de l'article 6.1 du décret du 30 décembre 1987 portant organisation des carrières des fonctionnaires territoriaux de catégorie C : " Les personnes nommées fonctionnaires dans un grade de catégorie C doté des échelles de rémunération 3, 4 ou 5 qui ont, ou avaient eu auparavant, la qualité d'agent public, sont classées avec une reprise d'ancienneté égale aux trois quarts de la durée des services civils qu'ils ont accomplis, le cas échéant après calcul de conversion en équivalent temps plein. Ce classement est opéré sur la base de la durée maximale de chacun des échelons du grade dans lequel ils sont intégrés. (). ".  
 10. En outre, concernant les modalités de reprise d'ancienneté de la décision du 22 octobre 2008 le nommant stagiaire, et celle du 13 octobre 2009 le titularisant, si M. D fait valoir que son ancienneté n'a été reprise qu'aux trois quarts, il ressort des dispositions précitées de l'article 6.1 du décret de 1987 auquel renvoie l'article 9 du décret de 2006 relatif au statut des adjoints techniques territoriaux, que les dispositions réglementaires applicables prévoyaient précisément une reprise des trois quarts de l'ancienneté de M. D. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'exception d'illégalité des décisions du 14 juin 1993 du 22 octobre 2008 et du 13 octobre 2009 doit être, en tout état de cause, écarté.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'évaluation professionnelle régulière : 
 11. Aux termes de l'article 17 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires : " Les notes et appréciations générales attribuées aux fonctionnaires et exprimant leur valeur professionnelle leur sont communiquées. Les statuts particuliers peuvent ne pas prévoir de système de notation ". L'article 76 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur, dispose que : " L'appréciation, par l'autorité territoriale, de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct qui donne lieu à l'établissement d'un compte rendu. () ". Aux termes de l'article 2 du décret du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux : " Le fonctionnaire bénéficie chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à compte rendu () ". L'article 15 du décret du 22 décembre 2006 susvisé, relatif au cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux, modifié par le décret du 23 janvier 2017 susvisé et entré en vigueur le 26 janvier suivant, dispose que : " La valeur professionnelle des membres de ce cadre d'emplois est appréciée dans les conditions prévues par le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux. ". 
 12. Il résulte des textes précités que l'organisation d'un entretien professionnel afin d'apprécier la valeur professionnelle des adjoints techniques territoriaux est prévue depuis l'entrée en vigueur du décret précité du 16 décembre 2014. Si M. D fait valoir qu'il n'a fait l'objet d'une évaluation professionnelle qu'en 2016 et en 2018 depuis sa titularisation dans le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux en 2009, toutefois cette absence d'évaluation n'est pas à elle seule de nature à établir que l'arrêté du 7 décembre 2020 portant avancement au 8ème échelon de son grade serait entaché d'illégalité.  
 13. De même, si M. D fait valoir qu'il n'a progressé que de deux échelons entre 2008 et 2017, que des agents qui ont moins d'ancienneté sont plus gradés que lui, et qu'un adjoint technique a été titularisé après seulement trois ans de contrat, ces circonstances ne sont pas de nature à établir que sa progression de carrière serait entachée d'illégalités dont il serait fondé à exciper au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 7 décembre 2020.  
 14.  Enfin, si la commune de Concarneau a procédé à une simulation de la perte financière subie par M. D liée à son absence de titularisation depuis 1993, cette seule circonstance n'est pas de nature à établir que l'arrêté du 7 décembre 2020 serait entaché d'illégalité.  
 15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 7 décembre 2020 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires présentées dans la requête n°2100930 :  
 16. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours () ". En vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles " toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ". Enfin, l'article L. 231-4 de ce même code prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. 
 17.  Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics, et que les voies et délais de recours n'ont pas été mentionnés. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir. 
 18. En l'espèce, la demande indemnitaire préalable du 27 octobre 2020 fait suite à une précédente demande indemnitaire formulée lors d'un entretien avec le maire le 20 mars 2018 qui a été rejetée par un courrier du 14 juin 2019, et à une demande du 28 août 2015, demandant reconstitution de la carrière de M. D, et rejetée par courrier du 2 novembre 2015. Ces demandes préalables des 10 mars 2018 et 27 octobre 2020 portent sur le même objet, soit le versement d'une somme indemnisant le préjudice de carrière que M. D attribue à sa non titularisation en 1993 ainsi qu'à d'autres fautes commises selon lui dans la gestion de sa carrière depuis son maintien dans un emploi d'auxiliaire en 1993. Dans ces conditions, la demande du 27 octobre 2020 ne peut être regardée comme étant une nouvelle demande. Par ailleurs, il est constant que M. D n'a pas contesté le rejet de sa première demande dans le délai de deux mois suivant sa réception par l'administration, alors que les dispositions des articles L. 112-3 et L. 122-6 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. Il en résulte que la décision du 14 juin 2019 rejetant la demande indemnitaire de M. D est devenue définitive. Ainsi, la présente requête, qui tend à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence de l'administration sur sa demande du 27 octobre 2020, laquelle ne constitue pas une nouvelle demande, est dirigée contre une décision confirmant une décision définitive et doit, par suite, être rejetée comme étant irrecevable. 
 19. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'indemnisation doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 20.  Le présent jugement qui rejette les conclusions présentées par M. D dans les requêtes n°2102293 et n°2100930 n'appelle aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Concarneau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens dans les deux requêtes.  
 22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Concarneau présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans les deux requêtes.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n°s 2102293 et 2100930 de M. D sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Concarneau au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et à la commune de Concarneau. 
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Tronel, président, 
 Mme Pottier, première conseillère,  
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 F. Pottier  
 Le président, 
 signé 
 N. Tronel 
 La greffière, 
 signé 
 C. Salladain  
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 N°s  2100930, 2102293