TA35 · 6ème Chambre — 22 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 mars 2022 et 22 novembre 2023,  M. A... D..., représenté par Me Voisin, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler les décisions du 21 février 2022 par lesquelles le Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de Bretagne et le préfet de la région Bretagne ont rejeté sa demande préalable indemnitaire ;  
 
2°) de condamner le CRPMEM et l’État à lui verser, ainsi qu’à sa femme et à ses enfants, la somme de 363 109,02 euros assorties des intérêts au taux légal à compter du  21 décembre 2021, date de la demande préalable indemnitaire, avec capitalisation en réparation du préjudice subi ; 
 
3°) de mettre à la charge du CRPMEM et de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
- la responsabilité du CRPMEM et de l’État est engagée pour faute en raison : 
de l’édiction de décisions illégales en 2015, 2016 et 2017. Plus précisément, ces décisions méconnaissent le principe d’égalité de traitement, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ainsi que le droit de la concurrence ; 
du caractère fautif du comportement de l’administration vis-à-vis de  M. D... ; 
 
 
 
 
- le CRPMEM et l’État devront être condamnés à lui verser les sommes suivantes : 
au titre des préjudices matériels : 315 796 euros correspondant à la perte d’exploitation de ses navires pour les années 2015, 2016 et 2017, 15 203,02 euros correspondant à l’augmentation de ses charges et 1 110 euros correspondant aux frais engagés pour l’analyse de la perte d’exploitation par un cabinet d’étude ; 
au titre des préjudices moraux : 15 000 euros correspondant au préjudice moral et 10 000 euros correspondant au trouble dans ses conditions d’existence ; 
pour les victimes par ricochet, son épouse et ses deux enfants : 2 000 euros chacun.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2023, le préfet de la région Bretagne conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que : 
- l’État n’a pas commis de faute ; 
- il n’existe pas de lien de causalité entre les prétendues fautes et les préjudices allégués ; 
- les préjudices ne sont pas avérés. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2023, le CRPMEM conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que :  
- la requête est irrecevable en raison de la prescription de l’action ; 
- il n’existe pas de lien de causalité entre les fautes supposées et les préjudices invoqués dès lors que l’annulation des arrêtés en cause n’impliquait pas nécessairement que  M. D... bénéficie d’une autorisation de pêcher dans la zone n°5 ; 
- les postes de préjudice ne sont pas justifiés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code rural et de la pêche maritime ;  
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Le Berre ; 
- les conclusions de M. Yann Moulinier, rapporteur public ; 
- les observations de Me Moreau-Verger, représentant M. D... et substituant  Me Voisin ; 
- les observations de Mme E..., représentant le préfet de la région Bretagne, 
- et les observations de de Mme C... et de M. B..., représentants le CRPMEM. 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par deux jugements du 29 décembre 2017, statuant sur les requêtes n°1503285 et 1602862, le tribunal administratif de Rennes a annulé les délibérations, du Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM), n°2015-035 « Algues-CRPMEM-A », n°2015-036 « Algues-CRPMEM-B » et n°2016-010 « Algues-CRPMEM-B1 » ainsi que les arrêtés du préfet de la région Bretagne ayant rendu obligatoire ces délibérations. Par un autre jugement du 17 juin 2019, statuant sur la requête n°1702989, le tribunal administratif a également annulé les délibérations du CRPMEM n°2017-006 « Algues-CRPMEM-A » et n°2017-007 « Algues-CRPMEM-B1 ». Les arrêtés du préfet de la région Bretagne portant approbation de ces délibérations ont aussi été annulés. Par une requête préalable indemnitaire datée du 21 décembre 2021, M. D..., pêcheur d’algues dans le Finistère, a demandé au préfet de la région Bretagne ainsi qu’au CRPMEM de l’indemniser pour les préjudices subis à la  suite de l’adoption de ces décisions administratives illégales. Par deux décisions du  21 février 2022, l’autorité étatique et le CRPMEM ont rejeté la demande du requérant.  M. D... demande alors au tribunal d’annuler ces décisions et de condamner l’État et le CRPMEM à lui verser la somme totale de 363 109,02 euros en réparation de son préjudice. 
 
Sur la responsabilité de l’État et du CRPMEM :  
 
En ce qui concerne le cadre juridique : 
 
Aux termes de l’article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime : « Les autorisations mentionnées à l'article L. 921-1 sont délivrées par l'autorité administrative ou sous son contrôle, pour une durée déterminée, en tenant compte des trois critères suivants : - l'antériorité des producteurs ; - les orientations du marché ; - les équilibres économiques. Les autorisations de pêche des espèces soumises à un total autorisé de captures ou à des quotas de captures en application de la réglementation européenne sont délivrées par l'autorité administrative ou, sous son contrôle, par des organisations de producteurs ou leurs unions. Pour les autres espèces, les autorisations de pêche sont délivrées par l'autorité administrative ou, sous son contrôle, par le comité national ou par les comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins. ». 
 
En ce qui concerne les fautes invoquées et le lien de causalité :  
 
Il résulte de l’instruction que par trois jugements, précités au point 1 du présent jugement, le tribunal administratif de Rennes a annulé deux délibérations « Algues-CRPMEM-A », édictées en 2015 et 2016 par le CRPMEM, ayant pour objet les conditions d’attribution des licences de pêche pour le goémon pour en mer sur le littoral de la région Bretagne ainsi que les arrêtés préfectoraux approuvant ces délibérations. Ces décisions ont été annulées pour vice de procédure car les arrêtés préfectoraux n’avaient pas été soumis à la participation du public. Trois délibérations du CRPMEM, édictées en 2015, 2016 et 2017, intitulées « Algues-CRPMEM-B » et ayant pour objet la fixation du nombre de licences et l’organisation des campagnes de pêche, ainsi que les arrêtés préfectoraux portant approbation, ont également été annulés pour méconnaissance de l’article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime. L’erreur de droit a ainsi été retenue par les juges en raison du non-respect des trois critères fixés par la loi ; le critère de l’antériorité constituant le seul élément sur lequel se fondait l’administration pour décider de l’attribution d’une licence de pêche au goémon. Ces jugements d’annulation sont devenus définitifs à la suite de quatre arrêts rendus par la Cour administrative d’appel les 10 janvier 2020 et 26 mars 2021 et sont, dès lors, revêtus de l’autorité de la chose jugée. Dans ces conditions,  M. D... est fondé à soutenir que l’illégalité des décisions précitées constitue une faute de l’État et du CRPMEM de nature à engager leur responsabilité. 
 
 
 
En premier lieu, il résulte de l’instruction, comme il a été dit au point 3 du présent jugement, que l’annulation contentieuse des délibérations « Algues-CRPMEM-B » de 2015, 2016 et 2017 résulte de la méconnaissance de l’article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime. Ces dispositions précisent que pour l’attribution des autorisations de pêche, l’autorité compétente doit prendre en considération trois critères qui sont l’antériorité des producteurs,  les orientations du marché et les équilibres économiques. A cet égard, s’il est vrai que l’administration s’est uniquement, et de manière illégale, fondée sur le critère de l’antériorité, il ne résulte toutefois d’aucun élément de l’instruction que M. D... aurait bénéficier d’une licence de pêche en zone n°5, pour les campagnes de pêche concernées, si l’administration  avait correctement appliqué les critères susmentionnés puisqu’elle dispose d’une marge d’appréciation. A cet égard, la lecture des jugements d’annulation indique que leur exécution n’impliquait pas la délivrance de l’autorisation demandée. Dans ces conditions, le lien de causalité ne peut être considéré comme établi et M. D... n’est pas fondé à demander une indemnisation au seul motif que le tribunal a annulé les délibérations « Algues-CRPMEM-B » de 2015, 2016 et 2017 et les arrêtés préfectoraux portant approbation de ces délibérations.  
 
En deuxième lieu, M. D... soutient qu’en adoptant ces décisions administratives illégales, le préfet de la région Bretagne et le CRPMEM ont méconnu le principe de la liberté du commerce et de l’industrie et que cette faute est de nature à engager leur responsabilité. Toutefois, il résulte de l’instruction que M. D... disposait d’une autorisation de pêcher les algues en zone 4 et 6 et qu’il n’a, d’ailleurs, jamais cessé d’exercer son activité professionnelle même s’il a indéniablement dû s’adapter. Dans ces conditions, l’administration n’a pas commis de faute en méconnaissant le principe de la liberté du commerce et de l’industrie. 
 
En troisième lieu, s’agissant de la méconnaissance du droit de la concurrence, le requérant s’appuie sur un avis émis par l’autorité de la concurrence le 16 décembre 2015, relatif aux effets sur la concurrence du mécanisme de répartition des quotas de pêche en France, lequel met, notamment, en exergue « les risques de discrimination entre navires membres de l’OP » et indique que « la répartition des sous-quotas entre les navires selon le critère des antériorités pourrait donc s’analyser comme l’octroi d’un avantage concurrentiel indu, permettant à certains navires un accès plus favorables aux espèces tendues ». Il résulte de l’instruction que les pêcheurs autorisés à exercer leur activité en zone n°5 bénéficient d’un avantage, par rapport aux autres professionnels du secteur, en raison de l’abondance de la ressource sur ce territoire. En revanche, aucun élément ne permet d’indiquer que cet « avantage » conféré à certains pêcheurs serait de nature à fausser la concurrence en plaçant une entreprise particulière en situation de position dominante. Une note de l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), rédigée pour les besoins de l’instance, précise d’ailleurs que l’évolution de la récolte de M. D... suit la même évolution que l’ensemble de la flotte. Eu égard à ces éléments, le préfet de la région Bretagne et le CRPMEM n’ont pas commis de faute en méconnaissant le droit de la concurrence. 
 
En quatrième lieu, M. D... soutient que la prééminence du critère de l’antériorité conduit à une inégalité de traitement entre les pêcheurs. Toutefois, il résulte des termes de l’article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime que le législateur, en fixant des critères d’attribution des licences, a entendu créer une différence de traitement entre les pêcheurs en raison de situations différentes. De ce fait, c’est la règlementation qui instaure, par ses dispositions, une différence de traitement et aucune faute des autorités administratives ne saurait dès lors être retenue pour ce motif.  
 
 
En cinquième et dernier lieu, si le requérant soutient que l’administration a eu un comportement dilatoire à son encontre et partant fautif, il n’apporte pas réellement d’élément sur ce point. L’instruction révèle d’ailleurs que l’administration s’est toujours efforcée d’appliquer la règlementation qu’elle avait elle-même créée. Son comportement ne saurait ainsi constituer une faute de nature à engager sa responsabilité.  
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la requête, que les conclusions à fin d’annulation et d’indemnisation de M. D... doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A... D..., à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et au Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins de Bretagne. 
 
Copie du présent jugement sera adressé au préfet de la région Bretagne. 
 
 
Délibéré après l’audience du 8 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Descombes, président, 
M. Le Bonniec, premier conseiller, 
Mme Le Berre, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
Signé 
 
 
A. Le Berre 
Le président, 
 
 
Signé 
 
 
G. Descombes 
Le greffier, 
 
 
Signé 
 
 
J.-M Riaud 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.