TA67 · 4ème Chambre — 29 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 mars et 24 octobre 2022 et 16 janvier 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, et un mémoire récapitulatif produit le 1er mars 2023 en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, M. B A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler le point 4 de la délibération du 22 février 2022 par laquelle le conseil municipal de Kintzheim a adopté un nouveau règlement intérieur ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Kintzheim la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'article 1er du règlement intérieur approuvé par la délibération en litige porte atteinte au droit d'expression des conseillers municipaux, tel que protégé par les dispositions de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'article 2 du règlement intérieur en litige méconnait les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'article 4 du règlement intérieur en litige méconnait les dispositions de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'article 5 du règlement intérieur en litige méconnait les dispositions de l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'obligation de présenter des amendements par écrit au maire est une contrainte abusive ;  
 - la possibilité donnée aux tiers des membres du conseil municipal de modifier le règlement intérieur est illégale.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2022, le 5 janvier 2023 et le 28 mars 2023, la commune de Kintzheim, représentée par Me Karm, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. A la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jordan-Selva, 
 - et les conclusions de M. Therre, rapporteur public.  
 Une note en délibéré, présentée par M. A, a été enregistrée le 28 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B A est conseiller municipal à Kintzheim (Bas-Rhin) commune qui comptait, en 2021, 1680 habitants. Il demande l'annulation partielle de la délibération du 22 février 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Kintzheim a approuvé son règlement intérieur en soutenant que les articles 1er, 2, 4, 5, 12 et 16 de ce règlement portent une atteinte disproportionnée au droit d'expression des élus.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Le règlement intérieur précédemment adopté continue à s'appliquer jusqu'à l'établissement du nouveau règlement. / Le règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif. " Aux termes de l'article L. 2121-19 du même code : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. () " Aux termes de l'article L. 2121-16 dudit code : " Le maire a seul la police de l'assemblée () ". Il résulte de ces dispositions que les conseillers municipaux tiennent des prérogatives inhérentes à leur qualité d'élu de l'assemblée municipale, appelés à connaître des affaires de la commune, le droit de s'exprimer sur tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Ce droit comporte, sous réserve de la police de l'assemblée exercée par le maire, celui pour chaque conseiller de pouvoir s'exprimer sur les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal. Toutefois, l'exercice de ce droit est réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Les restrictions apportées par celui-ci à la liberté d'expression des élus doivent être justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. 
 3. L'article 1er du règlement intérieur en litige prévoit que " les questions orales sont traitées à la fin de chaque séance. La durée consacrée à cette partie pourra être limitée à trente minutes au total. () " 
 4. M. A soutient qu'en limitant à trente minutes le temps accordé aux élus en fin de conseil municipal pour poser des questions orales, cet article du règlement intérieur, qui implique de ne laisser qu'une minute et trente secondes de temps de parole à chacun des dix-neuf élus de la commune, porte une atteinte disproportionnée au droit personnel des élus de s'exprimer. Toutefois, le temps consacré aux questions orales, lesquelles ont pour objet de donner aux élus des informations sur des points précis, pendant une séance du conseil municipal, ne saurait empiéter de façon exagérée sur le temps qui doit être consacré à la discussion et à l'adoption des délibérations prévues à l'ordre du jour de ladite séance. Les dispositions en litige ont seulement pour objet de limiter la durée d'intervention des conseillers municipaux dans le cadre de la dernière partie du conseil municipal destinée à aborder les questions orales, après examen complet des affaires figurant à l'ordre du jour. Elles sont, dès lors, justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. Le moyen doit être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal. " Il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil communautaire et qu'il appartient au conseil communautaire de déterminer les conditions de mise en œuvre de ce droit d'expression et d'autre part, que l'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité doit présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti eu égard aux caractéristiques de la publication. 
 6. L'article 2 du règlement intérieur en litige, qui organise les conditions d'expression de la minorité dans le bulletin d'information municipal de Kintzheim, prévoit que " l'espace d'expression réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité est de 2000 caractères, y compris le ou les titres. / En cas de pluralité de groupes, (est considéré comme un groupe dans le cadre de cet article un conseiller municipal qui se détacherait du groupe de la minorité), l'espace d'expression de chaque groupe sera proportionnel à leur représentativité. / Les photos, illustrations, tableaux, liens hypertextes sont exclus. () Une fois transmis au directeur de la publication, les textes ne peuvent alors plus être modifiés dans leur contenu par leur(s) auteur(s). Le directeur de la publication se réserve le droit de faire modifier un texte qui méconnaitrait les dispositions de la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881 (contenu diffamatoire, outrageant) et en informe les auteurs. () "  
 7. En application de ces dispositions, les membres du conseil municipal de Kintzheim s'étant déclarés ne pas appartenir à la majorité municipale, soit quatre élus sur les dix-neuf qui composent le conseil, disposent ensemble de 2 000 caractères, soit environ une demi-page de format A4 sur la trentaine de pages que comporte habituellement le bulletin " Kintzheim Info ", publié en principe deux mois par an. Dans ces conditions, l'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale n'est pas suffisant pour leur permettre d'exprimer un point de vue argumenté sur les réalisations et la gestion du conseil municipal.  
 8. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'en édictant des interdictions générales et absolues d'inclure, dans la tribune du bulletin municipal réservée à l'opposition, des photographies, des illustrations, des tableaux ou des liens hypertextes, le conseil municipal de la commune de Kintzheim, qui n'apporte aucune explication de nature à justifier cette interdiction, a porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression des conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité.  
 9. Enfin, aux termes de l'article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dispose : " Toute allégation ou imputation d'un fait qui porte atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation. La publication directe ou par voie de reproduction de cette allégation ou de cette imputation est punissable, même si elle est faite sous forme dubitative ou si elle vise une personne ou un corps non expressément nommés, mais dont l'identification est rendue possible par les termes des discours, cris, menaces, écrits ou imprimés, placards ou affiches incriminés. / Toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l'imputation d'aucun fait est une injure ". Aux termes de l'article 42 de cette loi : " Seront passibles, comme auteurs principaux des peines qui constituent la répression des crimes et délits commis par la voie de la presse, dans l'ordre ci-après, savoir : / 1° Les directeurs de publications ou éditeurs, quelles que soient leurs professions ou leurs dénominations () ". 
 10. Ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans l'espace d'expression réservé à l'opposition municipale dans le bulletin d'information municipal. Il en va toutefois autrement lorsqu'il ressort à l'évidence de son contenu qu'un tel article présente un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard des dispositions précitées de la loi du 29 juillet 1881. 
 11. Si le directeur de publication peut décider de ne pas publier un texte qui méconnaitrait les dispositions de la loi sur la liberté de la presse, il ne dispose pas du droit de modifier un texte dont il n'est pas l'auteur. Ainsi l'article 2 du règlement intérieur du conseil municipal de Kintzheim méconnait les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales en tant qu'il permet au directeur de la publication de modifier un texte destiné à être publié dans le bulletin d'information municipal.  
 12. En revanche, en se bornant à soutenir que l'impossibilité pour un élu de modifier un texte une fois que celui-ci a été transmis au directeur de publication constituerait un abus de pouvoir, M. A n'assortit pas cette branche du moyen de précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. Dès lors que cette consigne peut aisément se justifier par des contraintes inhérentes à l'organisation des étapes préalables à la publication et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette restriction porterait atteinte au droit d'expression des élus, cette branche du moyen doit être écartée.  
 13. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales doit être accueilli pour les motifs énoncés aux points 7 à 11 et M. A est fondé à demander l'annulation de la délibération en litige en tant qu'elle approuve l'article 2 du règlement intérieur qui prévoit, au premier alinéa, une limitation à 2 000 caractères de l'espace d'expression réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité, au troisième alinéa, l'interdiction de publier, au sein de cet espace restreint des photos, illustrations, tableaux, liens hypertextes et, au dixième alinéa, la possibilité pour le directeur de publication d'apporter des modifications au texte transmis.  
 14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2541-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions de la première partie sont applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Les dispositions des titres Ier et II du livre Ier de la présente partie sont applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, à l'exception de celles () de l'article L. 2121-22 (). " 
 15. Le requérant ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales, qui n'est pas applicable dans le département du Bas-Rhin. Ce moyen doit être écarté comme inopérant.  
 16. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ces comités comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales. / Sur proposition du maire, il en fixe la composition pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat municipal en cours. / Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal, désigné par le maire. / Les comités peuvent être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité et entrant dans le domaine d'activité des associations membres du comité. Ils peuvent par ailleurs transmettre au maire toute proposition concernant tout problème d'intérêt communal pour lequel ils ont été institués. " 
 17. L'article 5 du règlement intérieur prévoit que " la composition et les modalités de fonctionnement des comités consultatifs sont fixées par délibération du conseil municipal. / Chaque comité, présidé par un membre du conseil municipal désigné parmi ses membres, est composé d'élus et de personnalités extérieures à l'assemblée communale et particulièrement qualifiées ou directement concernées par le sujet soumis à l'examen du comité. Les avis émis par les comités consultatifs ne sauraient en aucun cas lier le conseil municipal. " 
 18. M. A est fondé à soutenir que l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de Kintzheim est contraire aux dispositions de l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que le président ou la présidente des comités consultatifs sont désignés par le maire et non par les membres du conseil municipal.  
 19. En cinquième lieu, aux termes de l'article 12 du règlement intérieur approuvé par la délibération en litige : " Les amendements peuvent être proposés sur toutes affaires en discussion soumises au conseil municipal. / Ils doivent être présentés par écrit au maire. Le conseil municipal décide si ces amendements sont mis en délibération, rejetés ou renvoyés à la commission compétente. " 
 20. Si aucune disposition législative du code général des collectivités territoriales ou d'un autre texte ni aucun principe ne consacre un droit d'amendement des élus locaux, le droit d'amender est inhérent au pouvoir de délibérer des conseillers municipaux. S'il appartient au conseil municipal de réglementer ce droit, il ne saurait légalement le faire que sous réserve de ne pas porter atteinte à son exercice effectif.  
 21. En l'espèce, l'article 12 du règlement en litige, qui se borne à prévoir que les amendements doivent être présentés par écrit au maire, sans imposer un quelconque délai d'anticipation par rapport à la tenue effective de la séance du conseil municipal, ne porte pas atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement des membres du conseil municipal.  
 22. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article 16 du règlement intérieur approuvé par la délibération en litige : " En cours de mandat, le présent règlement peut faire l'objet de modifications par le conseil municipal, à la demande du maire ou sur proposition d'un tiers de ses membres en exercice. " 
 23. Si le maire dispose du pouvoir discrétionnaire de fixer l'ordre du jour, cela ne doit pas porter une atteinte excessive au droit de proposition des conseillers municipaux. Par suite, en subordonnant l'inscription de la modification du règlement intérieur à une demande émanant d'un tiers des conseillers municipaux ou du maire, l'article 16 de ce règlement porte une atteinte excessive au droit de proposition des conseillers municipaux pris individuellement. 
 24. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est fondé à demander l'annulation de la délibération du 22 février 2022 du conseil municipal de Kintzheim qu'en tant seulement qu'elle approuve les dispositions des premier, troisième et dixième alinéa de l'article 2, les dispositions de l'article 5 qui prévoit que le président ou la présidente des comités consultatifs sont désignés par le maire et les dispositions de l'article 16.  
 Sur les frais de l'instance :  
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Kintzheim au titre de ces dispositions. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Kintzheim le versement d'une somme au titre de ces mêmes dispositions, le requérant ne justifiant pas avoir exposé des frais au sens de cet article.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 22 février 2022 du conseil municipal de Kintzheim est annulée en tant qu'elle approuve les dispositions des premier, troisième et dixième alinéas de l'article 2, les dispositions de l'article 5 qui prévoit que la désignation par le maire des membres du conseil municipal assurant la présidence des comités consultatifs et les dispositions de l'article 16.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Kintzheim. 
 Délibéré après l'audience du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Dhers, président, 
 M. Boutot, premier conseiller,  
 Mme Jordan-Selva, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 S. Jordan-Selva 
 Le président, 
 S. Dhers 
 La greffière, 
 P. Kieffer  
 La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,