TA83 · 4ème chambre — 9 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 août 2022, 21 novembre 2022 et 31 janvier 2023, la société civile immobilière (SCI) Le Castel, représentée par Me Carlhian, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision du 10 janvier 2022 par laquelle le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens l’a mise en demeure de procéder à la mise en conformité des parcelles cadastrées section BR n° 180, n° 187 et n° 189 situées route départementale n° 7, lieu-dit le Castelet sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens, dans un délai de deux mois et quinze jours, sous astreinte de 250 euros par jour de retard, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 31 mars 2022 ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- la décision du 10 janvier 2022 attaquée est entachée d’une insuffisance de motivation ;  
- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle a été prise en méconnaissance du champ d’application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ; 
- elle méconnait les dispositions de l’article L.121-10 du même code ;  
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation au regard du délai qui lui a été accordée pour opérer la remise en état ; 
- le montant de l’astreinte, arrêté arbitrairement, crée une rupture d’égalité de traitement, en l’absence d’un barème prédéfini ; 
- l’astreinte est irrégulière et disproportionnée. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 octobre 2022, 19 janvier 2023 et 4 avril 2023, la commune de Roquebrune-sur-Argens, représentée par la SELARL BRL Bauducco Rota Lhotellier, agissant par Me Bauducco, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Soddu ; 
- les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Carlhian, représentant la SCI Le Castel, et celles de Me Lhotellier substituant Me Bauducco, représentant la commune de Roquebrune-Sur-Argens. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société civile immobilière (SCI) Le Castel, dont M. A... B... est le gérant, a acquis, le 9 mars 2021, une propriété située sur la route départementale n° 7, quartier le Castelet sur le territoire de la commune de Roquebrune-Sur-Argens, constituée des parcelles cadastrées section BR n° 180, BR n° 187 et BR n° 189. Elle a fait l’objet de deux procès-verbaux d’infractions les 31 août 2021 et 29 octobre 2021. Par un courrier du 10 janvier 2022, le maire de la Commune de Roquebrune-sur-Argens a mis en demeure la société requérante de procéder à la mise en conformité des parcelles cadastrées section BR n° 180, n° 187 et n° 189 dans un délai de deux mois et quinze jours, sous astreinte de 250 euros par jour de retard. Le recours gracieux formé par la société requérante le 31 mars 2022 a été implicitement rejetée. Par sa requête, la SCI Le Castel demande au tribunal d’annuler la décision du 10 janvier 2022, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la motivation de la décision attaquée : 
 
2. Aux termes de l’article L. 211-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. ». L’article L. 211-2 du même code dispose : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code, cette motivation « doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».  
 
3. La mise en demeure prise sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, qui constitue une mesure de police administrative, doit être motivée en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration. 
 
4. La mise en demeure attaquée vise les textes dont il est fait application, en particulier les articles L.121-10 et L.481-1 et suivants du code de l’urbanisme, le plan de prévention des risques naturels d’inondation (PPRI) approuvé par arrêté préfectoral du 20 décembre 2013, ainsi que les procès-verbaux d’infractions n° 2021-00254 du 3 août 2021 et n° 2021-000308 du 29 octobre 2021. En outre, après avoir rappelé les différentes étapes de la procédure contradictoire, elle expose les raisons pour lesquelles la mise en demeure a été adressée à la société requérante, notamment, que les travaux litigieux ont été réalisés sans autorisation dans une zone à vocation agricole, impactées par les prescriptions du PPRI, que le terrain est classé en zone rouge R1, R2 et R3 du PPRI en vigueur, soumis à un risque fort d’inondation, que sont interdits dans la zone rouge du PPRI tous travaux, remblais, constructions et installations de quelque nature qu’ils soient, que la présence d’aménagements en cas d’inondation constitue des endiguements incompatibles avec l’écoulement des eaux, que la construction présente sur le ténement a été érigée en tant que hangar agricole, que la zone était déjà agricole dans les plans d’occupations des sols antérieurs, classée en zone INC, comprenant des terrains faisant l’objet d’une protection particulière en raison de leur valeur agronomique des sols et strictement réservée à l’activité agricole et aux constructions strictement nécessaires à cet usage, que la commune de Roquebrune-sur-Argens est située en zone littorale et que le changement de destination des constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières y est interdit. Par ailleurs, eu égard aux procès-verbaux de constat d’infractions des 31 août et 29 octobre 2021 dont a fait l’objet la société requérante, qui sont repris dans la mise en demeure en litige, la société requérante pouvait sans ambiguïté déterminer les travaux, constructions et aménagements devant faire l’objet d’une régularisation et ceux devant faire faire l’objet d’une démolition. De plus, la société requérante n’est pas fondée à se prévaloir de l’insuffisance de motivation de la décision en litige au motif qu’elle ne mentionne pas dans ses visas le plan local d’urbanisme, dès lors que celui-ci a été adopté postérieurement à la décision en litige. L’exigence de motivation n’implique pas que l’arrêté mentionne l’ensemble des éléments particuliers de sa situation. Par suite, la décision attaquée énonce avec suffisamment de précision les considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté comme manquant en fait. 
 
En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : 
 
5. D’une part, aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 (…) et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. (…) ». 
 
6. Il résulte du premier alinéa de l’article L. 480-1 et de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, éclairés par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dont ils sont issus, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, a) soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, b) soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. 
 
7. D’autre part, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ». L’article L. 111-4 du même code dispose que : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application ». 
 
8. Il est constant que la commune de Roquebrune-sur-Argens n'est pas dotée d'un document d'urbanisme opposable aux tiers à la date des décisions attaquées. Elle est, par suite, soumise au règlement national d’urbanisme et notamment aux dispositions précitées de l’article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 
9. En premier lieu, la société requérante soutient que le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens ne pouvait pas lui prescrire, dans le cadre de la mise en demeure en litige, de supprimer toutes les constructions et aménagements non autorisés sur le fondement des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Toutefois, la décision n° 463331 du Conseil d’Etat du 22 décembre 2022, dont se prévaut la commune en défense, reconnait à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme la possibilité, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer les infractions constatées, de mettre en demeure la société requérante, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Ainsi, il appartient en principe au juge administratif de faire application de la règle nouvelle à l’ensemble des litiges, quelle que soit la date des faits qui leur ont donné naissance. L’application rétroactive d’une jurisprudence nouvelle, qui ne comporte pas de réserve relative à son application dans le temps, n’est que l’effet des voies normales de recours au juge. Par suite, le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens n’a pas méconnu le champ d’application des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, ni le principe de sécurité juridique, en imposant à la société requérante la suppression des constructions irrégulières. 
 
10. En second lieu, la société requérante se prévaut du fait que les autorisations d’urbanisme permettant la régularisation des constructions et aménagements illégaux peuvent être obtenus au regard de la réglementation d’urbanisme applicable à la date de la décision attaquée, ainsi qu’au regard des dispositions du plan local d’urbanisme en cours d’élaboration. D’une part, il est constant, comme il a été exposé au point 8, que la commune de Roquebrune-sur-Argens était soumise au règlement national d’urbanisme, et qu’elle n’est ainsi pas fondée à se prévaloir des dispositions du plan local d’urbanisme en cours d’élaboration. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les constructions et aménagements en litige sont situés sur une zone interdite à la construction au regard du plan de prévention des risques naturels d’inondation. La société requérante soutient que la parcelle cadastrée section BR n° 180 est concernée par un risque d’inondation, mais que le bâtiment existant se situe dans une zone d’aléa inondation faible à modéré. Le règlement du plan de prévention des risques naturels d’inondation de la commune indique que la zone R3 en hachuré oblique sur laquelle se situe le bâtiment en litige, permet la réalisation de certaines opérations, notamment l’extension de bâtiments d’activités limitée à 20 %, les changements de destination, la création d’aires de stationnement. Toutefois, ces opérations doivent contribuer à diminuer la vulnérabilité, à réduire les risques et à assurer la sécurité des personnes, et s’agissant des aires de stationnement de démontrer qu’il n’y a pas d’alternative d’implantation moins vulnérable, de justifier d’un dispositif anti emportement de véhicules, ce que ne démontre pas la société requérante. Dans ces conditions, cette dernière n’est pas fondée à soutenir que les infractions en litige peuvent être régularisées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme : 
 
11. Aux termes de l’article L.121-10 du code de l’urbanisme : « Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières (…) peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage, à l'exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. / L'accord de l'autorité administrative est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. / Le changement de destination de ces constructions ou installations est interdit ». 
 
12. La société requérante soutient que le changement de destination des constructions en litige peut lui être accordé dès lors que la qualité agricole des parcelles en litige n’est plus effective depuis plusieurs années, que ces parcelles ont été dévolues à un usage touristique et à l’exploitation d’une activité économique, et que les parcelles en litige se situe dans une zone en partie urbanisée. D’une part, la société requérante ne démontre pas que les constructions et aménagements en litige se situent dans une zone urbanisée au regard de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme précité. En effet, il résulte de l’instruction que les parcelles jouxtant celles de la société requérante ne comportent aucune construction individuelle, qu’elles sont constituées d’espaces agricoles et naturels et que les seules constructions existantes sont des exploitations agricoles. Par ailleurs, les installations et constructions dont se prévaut la société requérante, notamment, une station de ski nautique, un restaurant, un centre équestre et un camping, se situent respectivement à 710 mètres à l’est, à 1,18 km à l’ouest et à 2,23 km au sud des parcelles en litige. Ainsi, par son ampleur et sa situation et alors même qu’elle serait desservie par la route département n° 7, le projet en litige ne peut être regardé comme se trouvant au sein d’un compartiment déjà urbanisé de la commune, se caractérisant par un nombre et une densité significative de constructions et donc dans la partie actuellement urbanisée de la commune, qu’il aurait nécessairement pour effet d’étendre. D’autre part, il ne résulte pas de l’instruction que les activités économiques dont se prévaut la société requérante sur les parcelles en litige aient été régulièrement autorisées, et en tout état de cause, cette exploitation à vocation économique n’est pas de nature à caractériser que les terres des parcelles en litige ne sont plus exploitables et à en supprimer le caractère agricole. Enfin, la société requérante qui se borne à soutenir que le bâtiment existant a également perdu sa qualité agricole n’en justifie pas. Au demeurant, il ressort de la demande de permis de construire du 24 octobre 2022 portant sur le changement de destination et la modification des façades d’un bâtiment d’activités existant, que l’emprise du projet est composée d’un entrepôt de 747 m2 et de 1 008 m2 de serres et que cette surface sera réaffectée, pour 100 m2 en bureaux et pour 1 655 m2 en entrepôts. Le projet de permis de construire crée, par changement de destination, une surface de plancher 908 m2 d’entrepôt. Par ailleurs, il ressort des photographies jointes à la demande de permis de construire, que les serres présentes sur l’emprise du projet en litige, qui sont non couvertes et non closes, ne constituent pas un bâtiment. Ainsi, les travaux portant sur le bâtiment agricole, compte-tenu de l’ampleur du projet, ne peuvent être regardés comme un simple changement de destination, ou de simple extension de constructions existantes. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à se prévaloir des dispositions de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme précité. 
 
En ce qui concerne le délai accordé pour la mise en conformité : 
 
13. Aux termes du II de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter ».  
 
14. La société requérante, qui se borne à soutenir que le délai de deux mois et quinze jours qui lui a été accordé pour la remise en état des parcelles en litige, est insuffisant, n’établit pas avoir sollicité un délai supplémentaire, ni ne justifie que ce délai serait insuffisant pour la remise en état des parcelles en litige. Par suite, le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens n’a pas entaché la décision attaquée d’une erreur d’appréciation en fixant un délai de remise en état à un délai de deux mois et quinze jours.  
 
 
 
 
 
En ce qui concerne le montant de l’astreinte : 
 
15. Aux termes du III de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 € ». 
 
16. Eu égard à la nature et au nombre des infractions constatées, le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens a pu légalement fixer à 250 euros par jour de retard le montant de l’astreinte sur le fondement des dispositions du III de l’article L. 481‑1 du code de l’urbanisme, alors au demeurant que la fixation du montant de l’astreinte imposée à ce titre, ne nécessite pas l’établissement d’un barème au niveau de la commune, dès lors que l’astreinte est propre à chaque situation. Par suite, le montant de l’astreinte n’est pas disproportionné et n’est pas susceptible de caractériser une rupture du principe d’égalité.  
 
17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la SCI Le Castel doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
18. Les dispositions de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCI Le Castel le versement d’une somme de 1 500 euros à la commune de Roquebrune-sur-Argens au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la SCI Le Castel est rejetée. 
 
 
Article 2 : La SCI Le Castel versera à la commune de Roquebrune-sur-Argens une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Le Castel et à la commune de Roquebrune-sur-Argens. 
 
Copie en sera adressée au préfet du Var. 
 
Délibéré après l'audience du 2 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
 
Mme Bernabeu, présidente, 
M. Hamon, premier conseiller, 
Mme Soddu, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2026. 
 
 
La rapporteure, 
Signé 
N. SODDU 
La greffière, 
Signé  
                                             G. BODIGER 
La présidente, 
Signé  
                           M. BERNABEU 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme : 
P/ La greffière en chef, 
La greffière.