TA35 · 1ère Chambre — 21 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 3 mai 2022, 29 janvier 2024 et 6 janvier 2025, Mme D A, représentée par Me Douerin, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 7 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Le Saint a fait opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 17 février 2022 relative au changement des menuiseries extérieures et à la repose de volets sur une maison située 2 parc Guillou ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Le Saint la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit au regard des articles L. 631-30 et R. 425-1 du code de l'urbanisme dès lors que le maire de la commune de Le Saint s'est cru lié par l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que les travaux projetés ne portent pas atteinte à l'intérêt et au caractère des lieux avoisinants, ni à la conservation du monument historique se trouvant dans le bourg ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir ; 
 - la demande de substitution de motifs n'est pas fondée. 
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 26 juillet 2022, 10 décembre 2024 et 7 janvier 2025, la commune de Le Saint, représentée par la SELARL Lexcap, conclut, dans le dernier de ses écritures, au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme C de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, les motifs tirés, d'une part, de ce que la pétitionnaire était tenue de présenter une autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment dès lors qu'elle avait effectué des travaux n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme et, d'autre part, de la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme doivent être substitués aux motifs de la décision attaquée. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Blanchard, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Allain, substituant Me Douerin, représentant Mme B A, et de MePeres, de la SELARL Lexcap, représentant la commune de Le Saint. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A a déposé le 17 février 2022 une déclaration préalable relative au changement des menuiseries extérieures et à la repose de volets sur une maison située 2 parc Guillou. Par un arrêté du 7 mars 2022, le maire de la commune de Le Saint a fait opposition à cette déclaration préalable. Mme B A demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fins d'annulation : 
 En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. () II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. () En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci ". L'article R. 425-1 du code de l'urbanisme dispose : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées (). ". Aux termes de l'article L. 621-32 du code du patrimoine : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la maison objet des travaux litigieux se trouve à moins de 500 mètres de l'ossuaire de Le Saint, inscrit au titre des monuments historiques qui n'a pas fait l'objet de la délimitation du périmètre de protection mentionné à l'article L. 621-30 du code du patrimoine. Toutefois, il est constant que cette maison ne présente pas de covisibilité avec ce monument, ainsi que l'indique d'ailleurs l'avis de l'architecte des Bâtiments de France rendu le 24 février 2022 sur la déclaration préalable déposée par la requérante. Dès lors, l'immeuble litigieux n'entrait ainsi pas dans le champ de la protection des abords des monuments historiques au sens du II de l'article L. 621-30 du code de l'urbanisme et les recommandations de l'architecte des Bâtiments de France n'avaient aucun caractère obligatoire pour le maire de la commune de Le Saint. Cependant, il ressort des termes de la décision attaquée que le maire a décidé que les recommandations de l'architecte des Bâtiments de France devaient être respectées, car selon les écritures de la commune, le maire se " range systématiquement aux recommandations de l'Architecte des Bâtiments de France, que son avis soit simple ou conforme ". Par suite, l'arrêté du 7 mars 2022 est entaché d'une erreur de droit en ce que le maire s'est cru lié par les prescriptions formulées par l'architecte des Bâtiments de France dans l'avis du 24 février 2022. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 5. La requérante, qui invoque une " erreur manifeste d'appréciation " s'agissant de l'atteinte aux lieux avoisinants, sans préciser la disposition de droit dont la méconnaissance est alléguée, doit être regardée comme soutenant que la décision est entachée d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 6. En l'espèce, l'arrêté attaqué indique que les menuiseries projetées sont en plastique blanc alors qu'il y avait lieu de prévoir, afin de préserver l'aspect de la construction d'origine et de ne pas porter atteinte aux abords de l'ossuaire situé à proximité, des menuiseries en bois, peintes dans des couleurs sobres autre que le blanc ou le gris dans une teinte non locale. Toutefois, la maison objet des travaux litigieux se trouve à l'extrémité du rayon de 500 mètres autour de l'ossuaire inscrit au titre des monuments historiques et ne présente aucune covisibilité avec lui. La rue de l'Ecole, qui mène de la maison vers le bourg au centre duquel se trouve l'ossuaire, est bordée, sur sa partie se trouvant au nord du bourg, d'habitats pavillonnaires sans intérêt particulier du point de vue architectural ou patrimonial. Ces maisons présentent des menuiseries d'aspect divers, dont certaines sont en plastique blanc. La déclaration préalable litigieuse prévoit en outre le remplacement des volets de couleur rouge en bois, par des volets de même couleur et dans le même matériau. Dans ces conditions, la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet ne porte pas atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants ou à la conservation des perspectives sur l'ossuaire de B A. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 
 7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 8. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. En revanche, une telle exigence ne trouve pas à s'appliquer dans le cas où les travaux effectués sans autorisation concernent d'autres éléments bâtis sur le terrain d'assiette du projet si le permis demandé ne porte pas sur ces éléments distincts du projet, sauf si ces derniers forment avec la construction, en raison de liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique. 
 9. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 10. La commune fait valoir que Mme B A a réalisé des travaux sur l'appentis adossé à sa maison d'habitation, consistant à fermer par un mur certaines des ouvertures présentes sur cet appentis, et que ces travaux, portant atteinte à l'aspect extérieur de la construction, n'ont pas fait l'objet d'une déclaration préalable. La commune produit à cet égard deux photographies de la maison, l'une datée de juillet 2014 et montrant la construction avant ces travaux, l'autre datée de juin 2023 et représentant l'appentis après les travaux litigieux. Mme B A fait valoir que ces travaux ont été réalisés avant qu'elle ait acquis la maison, le 30 octobre 2015. Toutefois, la circonstance que des transformations soient intervenues sur la construction à l'initiative de précédents propriétaires, sans les autorisations d'urbanisme requises, est sans incidence sur la nécessité pour le propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. 
 11. Par ailleurs, l'appentis, accolé à la maison d'habitation, est décrit dans l'acte de propriété de Mme B A comme une " maison attenante d'une pièce en rez-de-chaussée et grenier au-dessus ". Ainsi, alors même que l'appentis n'est pas en continuité de toiture avec la maison, il doit être regardé comme présentant des liens physiques et fonctionnels avec cette dernière, objet de la déclaration préalable litigieuse, et forme dès lors avec elle un ensemble immobilier unique. En conséquence, il appartenait à la requérante de déposer une déclaration préalable portant tant sur le changement des menuiseries de la maison que sur la régularisation des travaux réalisés sur l'appentis. Dès lors que le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable, portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés, et alors même qu'il n'a pas invité la pétitionnaire à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs demandée par la commune de Le Saint, qui ne prive pas la requérante d'une garantie procédurale. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 7 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Le Saint a fait opposition à la déclaration préalable déposée par Mme B A le 17 février 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Le Saint, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme B A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière la somme demandée par la commune de Le Saint au même titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Le Saint sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A et à la commune de Le Saint. 
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. Blanchard 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2202318