TA45 · 2ème chambre — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 juillet 2022 et le 4 janvier 2023, M. A, représenté par Me Lucien-Baugas, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 9 mai 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur de Beauce a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Cœur de Beauce une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la délibération est entachée d'un vice de procédure en ce qu'il n'est pas établi que le débat d'orientation du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a bien eu lieu dans les 48 conseils municipaux des communes couvertes par le PLUi et que les communes ont été destinataires des orientations générales du PADD ; 
 - le dossier d'enquête publique est insuffisant en ce qu'il ne contient pas l'avis des communes membres de la communauté de communes ; 
 - le classement en secteur Nj des parcelles cadastrées section YM n°13, 14, 15, 16, 17, 19 et 21 dans le secteur de Villermon de la commune de Janville-en-Beauce est entaché d'incohérence, d'erreur manifeste d'appréciation et n'est pas justifié ; 
 - ce classement repose sur des faits matériellement inexacts en ce que ses parcelles ne sont pas constitutives d'un jardin ; 
 - l'interdiction d'exploitation agricole et forestière prévue par le règlement de la secteur Nj sur les parcelles YM n° 13 et 14 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et n'est pas justifiée par le rapport de présentation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 novembre 2022 et le 8 mars 2023, la communauté de communes Cœur de Beauce représentée par Me Pintat, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable en ce que le requérant ne justifie pas de son intérêt à agir ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gasnier, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Lucien-Baugas, représentant M. A,  
 - et celles de Me Drevet, représentant la communauté de communes Cœur de Beauce. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 9 mai 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur de Beauce a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Ce plan classe les parcelles cadastrées section YM n°13, 14, 15, 16, 17, 19 et 21, situées sur le territoire de la commune nouvelle de Janville-en-Beauce (Eure-et-Loir), en secteur Nj. M. A, propriétaire de ces parcelles, demande l'annulation de cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. / Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s'il n'a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ". 
 3. Ces dispositions imposent seulement aux conseils municipaux membres de la communauté de communes de délibérer sur les orientations générales du PADD votées par celui-ci, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. En revanche, ni cet article ni aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de communiquer préalablement aux communes membres le projet de délibération du conseil communautaire relatif au débat d'orientation du PADD ou de les inviter à débattre en conseil municipal des orientations du PADD. Il s'ensuit qu'alors même qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseils municipaux ont délibéré sur les orientations générales du PADD, ni que cette question a été inscrite à l'ordre du jour de ces organes délibérants, ni que la communauté de communes a invité les communes membre à tenir ce débat, ces circonstances ne font pas obstacle à ce que les conseils municipaux des communes membres soient réputés, en application du second alinéa de l'article précité, avoir tenu un débat sur les orientations générales du PADD.  
 4. En toute hypothèse, les conseillers municipaux membres du conseil communautaire de la communauté de communes Cœur de Beauce, en participant au vote de la délibération du 30 septembre 2019 approuvant les orientations du PADD, ont nécessairement eu connaissance d'une telle délibération. Il ressort en outre des termes de la délibération du 30 septembre 2019 précitée et de la délibération attaquée que tous les élus locaux ont été conviés à une réunion de concertation le 19 septembre 2019 portant en particulier sur les enjeux du PADD et que le projet de PADD a été présenté aux personnes publiques associées le 19 septembre 2019 également. Il s'ensuit que les communes membres de cet établissement étaient nécessairement informées de l'état d'avancement de la procédure d'élaboration du PLUi. Elles ne pouvaient par ailleurs ignorer leurs prérogatives, ainsi que l'atteste en particulier la " Charte de gouvernance pour l'élaboration du PLUi " conclues entre celles-ci et la communauté de communes Cœur de Beauce, laquelle rappelle explicitement le rôle du conseil municipal dans la procédure d'élaboration du PLUi. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, les conseils municipaux des communes membres doivent être regardés comme ayant été préalablement informés des prérogatives qu'ils tiennent de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme.  
 5. Il résulte de ce qui précède que le moyen doit être écarté. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier comprend au moins : () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme () ". 
 7. En l'espèce, par les pièces qu'elle produit, la communauté de communes justifie avoir, par courriers datés des 12 et 25 juin 2020, saisi les communes membres de l'EPCI pour avis sur le projet de PLUi arrêté, avoir reçu 21 avis de communes membres et avoir joint au dossier d'enquête publique une synthèse de ces avis et des suites envisagées par la collectivité à ces avis. Le requérant n'établit ni n'allègue que le contenu de cette synthèse serait insuffisant pour satisfaire aux exigences prévues par les dispositions citées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis des communes en tant que personnes publiques associées n'aurait été ni recueilli ni joint au dossier d'enquête publique doit être écarté. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone () ". 
 9. Il ressort du rapport de présentation que le classement en zone N classique, et la possibilité d'exercer une activité agricole découlant de ce classement, a été instauré pour les espaces naturels présentant un caractère ordinaire. Il ressort également de la justification des choix de ce rapport de présentation (page 213 et 214) que les auteurs du PLUi ont entendu accorder une protection particulière par un classement en secteur Nj aux terrains correspondant aux anciennes ouches du village, c'est-à-dire à des terres jardinées généralement rattachées à une habitation et utilisées à la culture de plantes potagères, d'arbres fruitiers voire de légumineuses, de vignes ou de céréales. Il ressort de ce même rapport que l'intention des auteurs du PLUi est d'interdire la construction et l'exercice de toute activité sur ces parcelles afin de préserver leur qualité paysagère et l'espace de transition qu'elles constituent avec les espaces agricoles, précisément pour les distinguer des espaces agricoles exploités. Le rapport de présentation n'était pas tenu de préciser les raisons précises du classement de chaque parcelle du territoire couvert par le plan. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'interdiction de toute activité agricole en secteur Nj n'est pas justifiée par le rapport de présentation. 
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :  1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles () ".  
 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. 
 12. Le requérant fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que le classement des terrains cadastrés YM 13 et YM 14 en secteur Nj n'est pas justifié dans le rapport de présentation par le caractère d'espaces de jardins ou de ouches et que, eu égard au classement en zone A d'espaces similaires au sien, celui-ci est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Il soutient également que les parcelles en cause sont intégrées à un espace agricole et qu'elles ne constituent donc pas un espace de transition entre le milieu bâti et les espaces naturels.  
 13. Toutefois, d'une part, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier si un autre classement pourrait être justifié ni de vérifier si ce classement opéré est cohérent avec celui d'autres parcelles présentant des caractéristiques similaires mais uniquement de vérifier que le zonage ainsi retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 14. D'autre part, le classement en secteur Nj est destiné, ainsi que le rappelle l'orientation n°3 du PADD, aux terrains présentant le caractère d'espaces naturels à proximité des espaces bâtis et notamment, mais pas exclusivement, aux jardins d'intérêt en périphérie de village tels que les ouches afin de préserver le cadre de vie et la biodiversité. Le rapport de présentation, qui n'était pas tenu d'indiquer les raisons du classement de chaque parcelle du territoire couvert par le plan, précise à cet égard que " ces espaces ont été identifiés comme éléments structurants de l'identité paysagère du territoire car ils participent à la valorisation du patrimoine bâti et planté ". Il ressort des pièces du dossier que les parcelles YM 13 et YM 14 sont composées de boisements, sont situées à la limite de la zone bâtie du hameau de Villermon, dans le périmètre du site Natura 2000 " Beauce et Vallée de la Conie ", attestant de sa richesse biologique, et sont contigües à des parcelles agricoles et de jardins revêtant le caractère d'ouches. L'acte de vente de la propriété des requérants désigne d'ailleurs expressément ces deux parcelles comme des " ouches ". Il s'ensuit que les auteurs du PLUi ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, classer ces deux parcelles en secteur Nj en raison de leur caractère naturel et au regard de l'objectif de préservation du cadre de vie, de la biodiversité et de l'identité paysagère que constituent ces ouches.   
 15. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 16. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 17. Le requérant soutient que ce classement des parcelles YM 13 et YM 14 est incohérent avec l'orientation 2-2 du PADD, en ce qu'il entend " ménager des ouches () plantées et traversées par des chemins " alors que ces parcelles ne sont pas traversées par un chemin, et avec les énonciations du rapport de présentation.  
 18. Toutefois, d'une part, aucune disposition législative ou réglementaire ne fixe de rapport de cohérence entre le règlement et rapport de présentation. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit précédemment que les parcelles litigieuses correspondent aux anciennes ouches caractéristiques du territoire de la commune. Le classement des parcelles YM 13 et YM 14 répond donc bien à l'orientation 2-2, alors même qu'elles ne seraient pas plantées et traversées par des chemins. Il répond en outre à l'objectif n°3 du PADD tendant à modérer la consommation de l'espace et à préserver les espaces naturels situés en périphérie des hameaux. Par suite, le classement litigieux ne contrarie pas les orientations du PADD prises dans leur ensemble. 
 19. En sixième lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment, et notamment de la description qui en est faite par l'acte de vente produit par les requérants, que le classement des parcelles en litige est justifié par leur caractère d'espace naturel et de jardin correspondant à d'anciennes ouches, situé à proximité du milieu bâti. Le classement en litige ne repose, dès lors, pas sur une situation de fait matériellement inexacte. Le moyen doit donc être écarté. 
 20. En dernier lieu, selon l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme, le règlement du PLU " peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire ".  
 21. Le requérant soutient que l'interdiction de l'utilisation du sol à des fins d'exploitation agricole et forestière prévue par le règlement de la secteur Nj est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et n'est pas justifiée par le rapport de présentation.  
 22. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont entendu, ainsi qu'il ressort du PADD et du rapport de présentation, préserver le cadre de vie et la biodiversité dans ces zones de transition entre le milieu urbain et le milieu naturel ou agricole tout en maintenant des possibilités de constructions limitées. En outre, cette interdiction ne s'applique pas aux activités déjà existantes dans cette zone avant l'entrée en vigueur du PLUi. Cette interdiction, justifiée de manière suffisamment précise par le parti d'aménagement des auteurs du PLUi par la préservation d'espaces tampons de superficie limitée n'est, par suite, pas entachée d'erreur d'appréciation.  
 23. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions d'annulation de M. A doivent être rejetées.  
 Sur les frais d'instance : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Cœur de Beauce, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés non compris dans les dépens qu'elle a exposés. 
 25. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de M. A le versement d'une somme de 1 500 euros à la communauté de communes Cœur de Beauce. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera à la Communauté de communes Cœur de Beauce une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la communauté de communes Cœur de Beauce. 
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Lacassagne, président, 
 M. Gasnier, conseiller,  
 Mme Ploteau conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 Paul GASNIER 
 Le président, 
 Denis LACASSAGNELa greffière, 
 Frédérique GAUTHIER   
 La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.