TA44 · 1ère Chambre — 9 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 mars 2022, M. A D et Mme C E, veuve D, représentés par Me Blin, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 30 septembre 2021 par lequel le maire de Noirmoutier-en-l'Île ne s'est pas opposé à la déclaration préalable modificative présentée par M. et Mme I pour la régularisation de travaux de modification de façades et toiture d'une maison d'habitation, sur un terrain situé 13 A rue du Mardi Gras à Noirmoutier-en-l'Île (Vendée), ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Noirmoutier-en-l'Île la somme de 2 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable ; 
 - la compétence de la signataire de la décision attaquée n'est pas établie ; 
 - le dossier de déclaration préalable est incomplet au regard des articles R. 431-36 et R. 431-10 du code de l'urbanisme ; 
 - les pétitionnaires ont commis une fraude en omettant de préciser que leur projet de surélévation aura pour effet de créer un étage habitable et en omettant délibérément de régulariser la partie du bâtiment existant entre le garage et la maison ; 
 - les pétitionnaires devaient déposer une demande de régularisation portant sur l'ensemble des travaux irréguliers et déposer une demande de permis de construire et de permis de démolir ; 
 - le projet méconnaît l'article UB 9 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - le projet méconnaît l'article UB 10.2.1 du règlement du PLU et l'article 6 du règlement du Site Patrimonial Remarquable ; 
 - le projet méconnaît l'article 7 du règlement du Site Patrimonial Remarquable ; 
 - le projet méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juin 2022, la commune de Noirmoutier-en-l'Île, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2023, M. B I et Mme H I, représentés par Me Vendé, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils font valoir que : 
 - la requête est irrecevable, les requérants ne justifiant pas d'un intérêt à agir ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Blin, avocate des requérants,  
 - les observations de Me Vic, avocat de la commune de Noirmoutier-en-l'Île, 
 - les observations de Me Reilles, substituant Me Vendé, représentant M. et Mme I. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme I sont propriétaires de la parcelle cadastrée section AV n°457, sise 13 rue du Mardi Gras à Noirmoutier-en-l'Île, classée en zone UBb du plan local d'urbanisme (PLU) et en secteur urbain du site patrimonial remarquable (SPR), sur laquelle est édifiée une maison d'habitation. Par un arrêté du 7 février 2018, devenu définitif, le maire de Noirmoutier-en-l'Île ne s'est pas opposé à des travaux de surélévation de la toiture, dans le but d'aligner la hauteur de la toiture sur celle de la construction de la parcelle voisine, ainsi que de modification de façade et de toiture. Lors de la réalisation des travaux, il est apparu que la surélévation nécessaire pour aligner la construction avec la construction voisine excédait la hauteur mentionnée dans le dossier et autorisée par cette déclaration préalable. Le 17 septembre 2021, M. et Mme I ont déposé une déclaration préalable modificative portant notamment sur la régularisation des travaux effectués. Par un arrêté du 30 septembre 2021, le maire de Noirmoutier-en-l'Île n'a pas fait opposition à cette déclaration préalable modificative. M. et Mme D, voisins immédiats du projet, ont formé un recours gracieux contre cet arrêté le 30 novembre 2021, rejeté par une décision implicite née le 1er février 2022. Les requérants demandent au tribunal d'annuler l'arrêté du 30 septembre 2021 et la décision de rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, par un arrêté du 23 mai 2020, dont les mentions attestent du caractère exécutoire, le maire de Noirmoutier-en-l'Île a donné délégation à Mme F G, adjointe au maire en charge de l'urbanisme, à l'effet de signer notamment les autorisations du droit des sols. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté attaqué manque en fait et doit être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / () c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; () Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur () ". 
 4. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions précitées du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation d'urbanisme que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 5. Si le dossier de déclaration préalable modificative, qui porte sur la suppression d'un volet, la modification de la hauteur de la toiture, la réalisation de parement extérieurs en enduit traditionnel peint, la modification des ouvertures extérieures avec menuiseries en bois peints et volets battants en bois, la poste de couvertures en tuiles de bottes et de rives, d'égouts de toit et de corniches traditionnels, ne comporte pas de représentation graphique de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées ni de plan faisant apparaître l'état initial des façades, le dossier contient notamment une photographie, prise depuis la cour intérieure de la maison avant les travaux de surélévation effectués après la décision de non-opposition du 17 février de 2018, permettant d'apprécier l'état initial du bâtiment avant travaux, sa hauteur et les batiments annexes alors accolés à l'édifice principal ainsi qu'une vue, prise du même angle, du bâtiment après les travaux qui font l'objet de la régularisation acceptée par la non-opposition du maire à la déclaration préalable en litige. Dans ces conditions, l'autorité compétente était en mesure d'apprécier valablement les modifications, objet de la déclaration de travaux modificative. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-36 et de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 6. En troisième lieu, un permis de construire n'a d'autre objet que d'autoriser des constructions conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire et la circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces constructions risqueraient d'être ultérieurement transformées ou affectées à un usage non-conforme aux documents et aux règles générales d'urbanisme n'est pas par elle-même, sauf le cas d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date de la délivrance du permis, de nature à affecter la légalité de celui-ci. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres destinées à tromper l'administration. 
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la déclaration de travaux modificative, qui porte sur une surélévation supplémentaire de la construction d'environ 60 centimètres et une modification des façades, n'a pas en elle-même pour effet de créer une surface de plancher, qui découle des travaux déclarés par M. et Mme I en 2018, qui transformaient un grenier en étage supplémentaire et auxquels ne s'était alors pas opposée la commune de Noimoutier-en-Île. Dès lors, il n'apparaît pas que les pétitionnaires auraient, dans les pièces du dossier de déclaration préalable modificative du 17 septembre 2021, dissimulé la création d'une surface de plancher de plus de 20 m² afin d'échapper à l'obligation d'obtention d'un permis de construire. D'autre part, si les requérants soutiennent également que le dossier de déclaration préalable modificative dissimulerait la démolition d'une véranda à toit monopente qui existait entre le garage et la construction principale du pétitionnaire, dans le but de se soustraire à la nécessité de régulariser cette démolition par un permis de démolir, il ne ressort pas des pièces du dossier que le pétitionnaire aurait procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet, dès lors que la comparaison de la photo du bâtiment existant et du document graphique joints à la déclaration modificative permet d'identifier cette démolition. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la déclaration préalable modificative attaquée serait entachée d'illégalité en raison d'une fraude. 
 8. En quatrième lieu, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 9. Si les requérants soutiennent que les pétitionnaires auraient dû déposer un permis de construire pour régulariser la création d'une surface de plancher, la déclaration attaquée n'a pas en elle-même, comme indiqué au point 7, pour effet de créer une surface de plancher supplémentaire. Dans ces conditions, à supposer que les travaux autorisés par l'arrêté du 7 février 2018, devenu définitif, auraient dû faire l'objet d'un permis de construire en raison de la surface de plancher créée suite à la surélévation autorisée de la toiture, la construction n'a en tout état de cause pas été édifiée sans autorisation. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Noirmoutier-en-l'Île aurait dû inviter les pétitionnaires à déposer une demande de permis de construire portant sur l'ensemble du projet. 
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : / a) Soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; / b) Soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. ". Il résulte de ces dispositions que, si le permis de construire et le permis de démolir peuvent être accordés par une même décision, au terme d'une instruction commune, ils constituent des actes distincts comportant des effets propres. 
 11. Il résulte des dispositions précitées que le permis de construire et le permis de démolir constituent des actes distincts. Dans ces conditions, à supposer que la démolition de la véranda existante réalisée, selon les pétitionnaires, au décours des travaux en raison de son mauvais état, aurait dû faire l'objet d'un permis de démolir, cette absence est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait dû être précédé ou assorti d'un permis de démolir doit être écarté.  
 12. En sixième lieu, aux termes de l'article UB 9 du règlement du plan local d'urbanisme de Noirmoutier-en-l'Île : " " Emprise au sol des constructions et des piscines fixée à : / () en secteur UBb et Ube / Ubeho : 40% () ". Aux termes de l'article R 420-1 du code de l'urbanisme : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. / Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu'ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements ". 
 13. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le projet ne modifie pas l'emprise au sol de la construction existante. D'autre part, les débords de toiture ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements, et ne sont ainsi pas compris dans le calcul de l'emprise au sol. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article UB 9 du plan local d'urbanisme de Noirmoutier-en-l'Île doit être écarté. 
 14. En septième lieu, aux termes de l'article UB 10.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme de Noirmoutier-en-l'Île : " Hauteur des constructions dans la bande de construction principale / Sauf dispositions particulières liées à la ZPPAU (ou future AMVAP) / : Sur une profondeur maximale de 15 mètres mesurée depuis l'alignement, la hauteur à l'égout des constructions principales est, au plus, égale à la règle : H=L (où H est la hauteur à l'égout de la construction et L est la largeur de la voie au droit de la construction), sans pouvoir excéder : / () -5,3 mètres en zone UBb (pouvant être majorée jusqu'à 5,8 mètres, proportionnellement au rehaussement du premier niveau imposé par le PPRL). / Toutefois, si le projet jouxte une construction existante, de valeur ou en bon état, dans ce cas il sera autorisé le même épannelage ". Aux termes de l'article 6 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU), devenue secteur patrimonial remarquable (SPR) de la commune : " 6- Hauteur des constructions / La hauteur des constructions est limitée par les dispositions suivantes : () /  La hauteur à l'égout ne pourra dépasser 5 mètres : dans la totalité du secteur du Vieil () / Les constructions existantes gardent leur hauteur actuelle même en cas de reconstruction, à l'exception de " l'hôtel moderne " dans la grande rue, dont la hauteur sera limitée à 8 mètres ".  
 15. Il ressort des pièces du dossier que le projet, situé en zone UBb du plan local d'urbanisme, prévoit de modifier la hauteur de la construction autorisée par la déclaration préalable du 7 février 2018 de 4,71 mètres à 5,35 mètres, soit cinq centimètres au-delà de la limite autorisée par les dispositions de l'article UB 10.2.1 précitées. Toutefois, le projet jouxtant une construction existante, une hauteur différente peut être autorisée afin d'assurer la continuité du bâti et de permettre une meilleure insertion architecturale. Si les requérants contestent l'application de cette dérogation au motif que les dispositions de l'article 6 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural et urbain, devenue secteur patrimonial remarquable, de la commune limitent la hauteur maximale à cinq mètres dans la totalité du secteur du Vieil, ce règlement ne comporte pas de disposition particulière faisant obstacle à l'application de la dérogation fixée par l'article UB 10.2.1 autorisant le même épannelage pour les projets jouxtant une construction existante. Au surplus, l'architecte des Bâtiments de France a, suite au recours hiérarchique effectué par M. I contre son premier refus du 15 mars 2021, validé la hauteur proposée et donné un avis favorable avec prescriptions le 24 septembre 2021. Il en résulte que le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait les dispositions de l'article UB 10.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme de Noirmoutier-en-l'Île et de l'article 6 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural et urbain, devenue secteur patrimonial remarquable de la commune doit être écarté. 
 16. En septième lieu, aux termes de l'article 7 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU), devenue secteur patrimonial remarquable (SPR), de la commune : " " Ouvertures / Quand les ouvertures sont visibles des voies, elles seront rectangulaires et verticales. Les proportions hauteur sur largeur seront de l'ordre de 1/2. Seules les petites ouvertures pourront se rapprocher de la forme carrée. Les baies de grande largeur pourront être autorisées sur les façades, non visibles des voies, pour les pièces de jour (séjour, salon, bibliothèque, etc), à condition d'être harmonieusement intégrées à la composition de la façade. ". 
 17. Si les requérants allèguent que la baie vitrée qui doit être installée à la place de l'actuelle porte du garage sera visible depuis la voie publique et contreviendra aux dispositions précitées, ils n'apportent pas d'éléments permettant d'établir que le projet ne respecterait pas les dispositions précitées, la porte du garage actuel étant par ailleurs située au fond de la parcelle des pétitionnaires, qui n'est pas contigue à la voie publique et est séparée de celle-ci par le jardin d'une autre habitation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 7 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural et urbain doit être écarté. 
 18. En huitième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " 
 19. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 20. Il ressort des pièces du dossier que les travaux envisagés consistent seulement à régulariser des travaux autorisés sur une constructrion existante possédant déjà un étage, pour une hauteur supplémentaire de 64 centimètres par rapport à la surélévation intialement envisagée, dans le but d'aligner cette hauteur sur celle de la construction voisine. De surcroit, l'architecte des Bâtimens de France a, comme indiqué au point 15, émis un avis favorable au projet assorti de prescriptions. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le projet ne porte pas atteinte à l'intérêt ou à la qualité des lieux avoisinants. Par suite, ils ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 21. En neuvième lieu, aux termes de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Noirmoutier-en-l'Île : " " Sauf dispositions particulières liées à la ZPPAU (ou future AMVAP), les constructions et installations devront respecter les principes suivants : / Si les bâtiments à édifier viennent compléter des constructions existantes leurs volumes doivent s'accorder à ceux-ci en pente de toiture, en rythme de percements (tout en se donnant la possibilité de recourir à des techniques contemporaines) en couleurs des parements de façades ainsi qu'en matériaux de couverture. " 
 22. Il ressort des pièces du dossier que les travaux envisagés s'accordent avec la construction existante, tant en ce qui concerne la pente de toiture que les ouvertures, la couleur des façades et les matériaux utilisés. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Noirmoutier-en-l'Île doit être écarté. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par M. et Mme I, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué, ni de la décision de rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Noirmoutier-en-l'Île qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants les sommes demandées par la commune de Noirmoutier-en-l'Île et par M. et Mme I à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D et de Mme E, veuve D, est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Noirmoutier-en-l'Île et par M. et Mme I au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D, représentant unique des requérants, à la commune de Noirmoutier-en-l'Île, à M. B I et à Mme H I. 
 Délibéré après l'audience du 18 mars, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Malingue, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 La présidente, 
 H. DOUETLa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,