TA31 · 5ème Chambre — 20 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 juillet 2022 et le 19 septembre 2023, M. A D, représenté par Me Thalamas, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 27 juin 2022 par laquelle le président-directeur général du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) a constaté un trop-perçu de rémunération au titre d'un cumul d'emplois et la facture du 30 mai 2022 valant titre exécutoire ; 
 2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 697 156,39 euros ; 
 3°) de mettre à la charge du Centre national de la recherche scientifique une somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. D soutient que : 
 - la décision du 27 juin 2022 est entachée d'incompétence de l'auteur de l'acte dès lors qu'il n'est pas indiqué l'acte de procuration qui fonderait sa compétence ; 
 - la facture du 30 mai 2022 est entachée d'incompétence dès lors qu'elle comporte deux signataires ; 
 - les décisions contestées sont des décisions défavorables qui ont été prises en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - les décisions sont entachées d'erreur de fait dès lors que les montants annoncés ne sont aucunement justifiés par une règle de conversion pour passer de la monnaie britannique à la monnaie européenne ; 
 - les dispositions de l'article 25 septies de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 fondant la décision contestée ont été abrogées ; 
 - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit dès lors que le reversement n'a pas donné une retenue sur salaire en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code général de la fonction publique ; la saisie sur salaire est encadrée par les dispositions des articles L. 3252-1 et suivants du code du travail ; 
 - ces dispositions méconnaissent l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, tel qu'amendé par le protocole n°11, dès lors qu'il est porté atteinte à sa propriété sans que les possibilités réservées par les dispositions conventionnelles ne soient justifiées. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 septembre 2023, le Centre national de la recherche scientifique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire distinct et un nouveau mémoire, respectivement enregistrés le 20 septembre 2023 et le 10 novembre 2023, M. D représenté par Me Thalamas demande au tribunal administratif, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du courrier du 27 juin 2022 et de la facture émise à son encontre le 30 mai 2022 pour un montant de 697 156,39 euros de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 25 septies (VI) de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, codifié à l'article L. 123-9 du code général de la fonction publique. 
 Il soutient que ces dispositions, applicables au litige, méconnaissent les principes de nécessité et de proportionnalité des sanctions, garanties par l'article 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et la protection du droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de ladite déclaration. 
 Par des mémoires en réponse à cette question prioritaire de constitutionnalité enregistrés le 2 octobre 2023 et le 22 novembre 2023, le CNRS soutient que les conditions posées par l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et, en particulier, que la question posée ne présente pas de caractère sérieux. 
 Les parties ont été informées, par un courrier du 30 avril 2025, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 27 juin 2022 qui constitue une lettre d'information dépourvue de caractère décisoire et insusceptible de recours. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de la recherche 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Mérard, 
 - les conclusions de Mme Nègre-Le Guillou, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Thalamas, représentant M. D. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A D, chercheur au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) depuis 1993, occupait depuis 1999 les fonctions de directeur de recherche de 1ère classe, au laboratoire Geosciences environnement Toulouse (GET), qui est une unité mixte de recherche relevant du CNRS, du Centre national d'études spatiales, de l'Institut de recherche pour le développement et de l'Université Toulouse III-Paul Sabatier, et est rattaché à la section 18 (Terre et planètes telluriques : structure, histoire, modèles) du CNRS, relevant de l'Institut national des sciences de l'univers. Ayant par ailleurs exercé depuis le 1er octobre 2013 des activités au sein de l'University College of London, une procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre de M. D au motif pris de ce cumul d'activités non autorisé, laquelle a conduit à sa révocation. Par un courrier du 27 juin 2022, M. D a été informé qu'il résultait de cette situation de cumul d'emplois non autorisé un trop perçu de rémunération de 697 156,39 euros. A ce courrier était jointe une facture valant titre exécutoire du 30 mai 2022 pour ce montant. Par la présente requête, M. D demande au tribunal d'annuler le courrier du 27 juin 2022 et la facture du 30 mai 2022 et de le décharger du paiement de la somme de 697 156,39 euros. 
 Sur le cadre juridique applicable au litige : 
 2. Aux termes de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, codifié, depuis le 1er mars 2022, aux articles L. 123-1 et suivants du code général de la fonction publique : " I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. () / Il est interdit au fonctionnaire : () 5° De cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet. / () IV.- Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice. Par dérogation au 1° du I du présent article, ces activités peuvent être exercées sous le régime prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. () VI.- Sans préjudice de l'engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement. " 
 3. Le présent litige étant relatif à des traitements et accessoires perçus d'octobre 2013 à novembre 2020, les articles L. 123-1 et suivants du code général de la fonction publique ne sont pas applicables. Dès lors, la facture valant titre exécutoire en litige est donc fondée, à bon droit, sur les dispositions de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983. 
 Sur la demande de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité : 
 4. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ". Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, modifiée par la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 précité de la Constitution : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat, () le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé () ". Enfin, aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire constitutionnalité au Conseil d'Etat (). Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. " Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. 
 5. Aux termes de l'article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dans sa rédaction issue de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige : "VI. - Sans préjudice de l'engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement. " 
 6. Les dispositions législatives précitées s'appliquent au litige et n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel. 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. ". 
 8. M. D soutient que les modalités de répétition de l'indu définies au VI de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l'article L. 123-9 du code général de la fonction publique, qui permettent à l'administration d'obtenir d'un de ses agents qui a irrégulièrement cumulé des rémunérations le reversement des sommes indument perçues, portent atteinte aux principes de nécessité et proportionnalité des peines protégés par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 9. Toutefois, en dépit de l'intitulé de l'actuelle section IV du Chapitre III, Titre II, Livre I du code général de la fonction publique dans lequel est aujourd'hui inséré l'article L. 123-9, la mesure de reversement des sommes indûment perçues, ne peut, compte tenu de sa nature et de son objet, être regardée comme constituant une sanction au sens des dispositions constitutionnelles invoquées par le requérant, laquelle mesure de reversement constitue une mesure comptable prise au titre des activités interdites. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des principes de nécessité et proportionnalité des peines doit être écarté comme inopérant. 
 10. En second lieu, aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression ". Aux termes de son article 17 : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ". 
 11. M. D soutient que les dispositions précitées en litige portent atteinte au droit de propriété dès lors que les sommes versées à une personne au titre de sa rémunération sont un bien dont la personne est propriétaire et ont vocation à être protégées par sa consécration constitutionnelle. 
 12. Néanmoins, le fonctionnaire qui consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées ne peut cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet. Il peut toutefois être autorisé, par l'autorité hiérarchique dont il relève, à exercer une autre activité à titre accessoire, dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice. Il n'est donc pas légalement propriétaire des rémunérations perçues en contrepartie d'une activité exercée sans autorisation de l'autorité hiérarchique. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée ne présente pas un caractère sérieux. Dès lors, il n'y a pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation du courrier du 27 juin 2022 : 
 14. Le courrier du 27 juin 2022, auquel est jointe la facture du 30 mai 2022 valant titre exécutoire, se borne à indiquer à M. D qu'il a exercé un emploi à temps plein d'enseignant chercheur au sein de l'University college of London et qu'il en résulte un trop perçu de rémunération de 697 156,39 euros correspondant aux sommes perçues pour cet emploi. Ainsi, cette lettre d'information ne fait pas grief et n'est pas susceptible de recours. Par suite, les conclusions tendant à son annulation sont irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la facture du 30 mai 2022 valant titre exécutoire : 
 15. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. 
 16. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. 
 17. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.  
 En ce qui concerne le bien-fondé de la facture valant titre exécutoire : 
 18. En premier lieu, la facture s'élève à 697 156,39 euros, correspondant à 579 997 livres sterling. Si M. D fait valoir qu'il n'a pas été mis en mesure de connaître la règle de conversion pour passer de la monnaie britannique à la monnaie européenne, il résulte de l'instruction que le taux de change de la livre sterling de chancellerie du mois de mai 2022 était de 1,202 euros. Dès lors, le requérant ne saurait sérieusement soutenir que le CNRS a commis une erreur de droit en convertissant la somme due en euros. 
 19. En deuxième lieu, alors que le CNRS tient du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, le pouvoir d'émettre un titre exécutoire à l'effet de fixer les sommes qui lui sont dues, M. D ne saurait soutenir que le CNRS a commis une erreur de droit en méconnaissance des dispositions citées au point 2, en ne procédant pas à une retenue sur salaire, dès lors qu'il a été révoqué à compter du 17 décembre 2021 et qu'il ne recevait plus de traitement depuis cette date. 
 20. En dernier lieu, aux termes des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. " 
 21. Pour les raisons énoncées au point 12, M. D n'est pas légalement propriétaire des rémunérations perçues en contrepartie d'une activité exercée sans autorisation de l'autorité hiérarchique. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations énoncées au point précédent doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de la facture valant titre exécutoire : 
 22. En premier lieu, aux termes de l'article 3 du décret portant organisation et fonctionnement du CNRS précité, dans sa version applicable au litige : " Le Centre national de la recherche scientifique est administré par un conseil d'administration présidé par le président du centre. / Le président du centre assure la direction générale de l'établissement. () " Aux termes de l'article 8 du même décret : " Le président du centre () est ordonnateur principal des dépenses et des recettes. Il peut désigner des ordonnateurs secondaires qui peuvent déléguer leur signature. () Il peut déléguer sa signature. Il peut déléguer une partie de ses pouvoirs aux directeurs généraux délégués, aux directeurs d'institut, aux délégués régionaux et à d'autres agents désignés pour exercer des fonctions de responsabilité administrative ou scientifique dans l'établissement ou dans une unité, un groupement ou un institut national commun avec d'autres organismes. Ces agents peuvent déléguer leur signature. " 
 23. Par une décision DEC221355DR du 5 avril 2022, régulièrement publiée au Bulletin officiel du CNRS du 5 avril 2022, la déléguée régionale du CNRS pour la circonscription Paris Michel-Ange Mme F C, a donné délégation permanente à Mme B E, adjointe, à l'effet de signer tous actes, décisions et documents relevant de l'exercice de ses fonctions d'ordonnateur secondaire. La facture ayant été signée par Mme E, par délégation, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait. 
 24. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ". 
 25. D'une part, les factures valant titres exécutoires ne font pas partie des actes devant être motivés en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. D'autre part, nonobstant le fait que M. D ait été radié des cadres, le renvoi à cette disposition par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ne vaut pas pour les relations entre l'administration et ses agents. Enfin, la facture en litige, qui ne constitue pas une sanction, n'est pas une mesure prise en considération de la personne. Dès lors, le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration n'a pas été mise en œuvre doit être écarté. 
 26. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la facture du 30 mai 2022 valant titre exécutoire présentées par M. D doivent être rejetées, ainsi que celles à fin de décharge de l'obligation de payer la somme de 697 156,39 euros. 
 Sur les frais liés au litige : 
 27.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNRS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. D dans le cadre de la présente instance. 
 Article 2 : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et au Centre national de la recherche scientifique. 
 Délibéré après l'audience du 6 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Carotenuto, présidente, 
 Mme Soddu, première conseillère, 
 Mme Mérard, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 B. MÉRARD 
 La présidente, 
 S. CAROTENUTO La greffière, 
  S. BALTIMORE 
 La République mande et ordonne au ministre chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,