TA76 · 2 ème Chambre — 30 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 13 décembre 2022, 27 septembre 2024 et 4 novembre 2024, Mme B A, représentée par Me Rouhaud, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 11 octobre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie a approuvé la modification n° 2 du plan local d'urbanisme intercommunal ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la délibération a été prise au terme d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme, car une modification en vue de créer un emplacement réservé sur la parcelle C 590 sur le territoire de la commune de Gauciel a été effectuée après l'enquête publique alors qu'elle résulte d'une demande du maire de Gauciel ne procédant pas de l'enquête publique, ce qui a porté atteinte à la bonne information du public ;  
 - elle a été prise au terme d'une procédure irrégulière car le dossier de modification du plan local d'urbanisme intercommunal soumis à enquête publique était insuffisant, de même que le dossier de modification approuvé ;  
 - la création d'un emplacement réservé sur la parcelle C590 sur le territoire de la commune de Gauciel est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme et méconnait les dispositions de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme ;  
 - le recours à la procédure de modification est illégal, dès lors que la délibération attaquée aurait dû être prise à l'issue d'une procédure de révision en application de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme puisque la délibération a pour objet et pour effet de réduire les zones A et N en vue de la création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) autorisant des occupations des sols interdites en zone A et N, et de réduire des protections instaurées résultant des zonages A et N édictées en raison de la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels ; 
 - la délibération attaquée  méconnait l'article R. 151-35 du code de l'urbanisme en tant qu'elle met fin à la limitation des changements de destinations en zone A.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 septembre 2023 et 10 octobre 2024, la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le  code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bellec, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Muta, substituant Me Rouhaud, représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) par délibération du 17 décembre 2019. Par un arrêté du 5 octobre 2021, le président de la communauté d'agglomération a prescrit la modification n° 2 du plan local d'urbanisme intercommunal. Mme A, propriétaire de la parcelle cadastrée section C n° 590 située sur le territoire de la commune de Gauciel sur laquelle la modification n° 2 du plan local d'urbanisme intercommunal crée un emplacement réservé, demande au tribunal d'annuler la délibération du 11 octobre 2022, par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie a approuvé la modification n° 2 du plan local d'urbanisme intercommunal. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente ne peut modifier le projet de PLU postérieurement à l'enquête publique qu'à la double condition que l'économie générale du projet ne soit pas remise en cause et que cette modification procède de l'enquête publique. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 3. La requérante soutient que des modifications ont été apportées au projet par la communauté d'agglomération après l'enquête publique à la suite d'observations du maire de la commune de Gauciel lors de l'enquête publique afin de créer un emplacement réservé sur la parcelle cadastrée C 590 sans que cette modification puisse être regardée comme procédant de l'enquête. Toutefois, le maire de la commune de Gauciel, commune membre de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie, pouvait légalement demander au nom de la commune, sous la seule forme d'observations formulées au cours de l'enquête publique qui a débuté le 16 août 2022, la création d'un emplacement réservé dès lors que le projet de modification n°2 concerne le PLUi de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie.  Dès lors, la modification proposée doit être regardée comme procédant de l'enquête publique. Il n'est pas allégué que cette modification remettait en cause l'économie générale du projet. Le moyen tiré de ce que l'autorité compétente a irrégulièrement modifié le projet de PLUi postérieurement à l'enquête publique doit dès lors être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale () ". Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis : () / c) L'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1, le cas échéant, au III de l'article L. 122-1-1, à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; () / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; (). " 
 5. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à l'enquête publique comportait une notice de présentation de la procédure explicitant les motifs de la modification n° 2 du PLUi, les documents qui seront modifiés notamment les OAP, le règlement écrit, et le règlement graphique. La notice relative au " rapport de présentation " indique que la modification concerne la sectorisation de la zone UR en lien avec les différents secteurs de projets de la ville d'Evreux et précise que la modification n°2 modifie la page 52 du rapport de présentation initial. Dès lors, ces deux documents sont suffisamment précis. La requérante n'est donc pas fondée à soutenir que le dossier mis à disposition du public pendant l'enquête publique était imprécis concernant la notice de présentation et la notice relative au rapport de présentation. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués :  2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; () ". Aux termes de l'article R. 151-34 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / () 4° Les emplacements réservés aux équipements et installations d'intérêt général en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires. ".  
 8. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune.  
 9. La modification n°2 du plan local d'urbanisme intercommunal adoptée le 11 octobre 2022 par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie crée un emplacement réservé sur la parcelle cadastrée section C n° 590, classée en zone UB, au profit de la commune de Gauciel permettant de créer un parking école-mairie, des aires de jeux, un terrain de sport, des structures sportives, une maison médicale et un commerce de proximité. L'intention de la commune de réaliser de tels aménagements ressort de la délibération du conseil municipal de la commune en date du 4 juillet 2022. Dès lors, la délibération n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme.  
 10. Par ailleurs, la communauté d'agglomération n'avait pas à justifier d'un projet précis et déjà élaboré. Le fait que la commune de Gauciel possède déjà une aire de jeux, des équipements sportifs et des stationnements n'entache pas ainsi la délibération d'illégalité. A supposer même que certains équipements prévus à l'emplacement réservé ne soient pas d'intérêt général au sens et pour l'application des dispositions précitées du 2° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, l'essentiel des équipements précités sont d'intérêt général et la délibération attaquée n'avait pas à préciser la surface de chaque équipement. Il n'est par ailleurs pas établi, en l'état du dossier, que la surface de l'emplacement réservé serait trop importante. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ". Aux termes de l'article L. 153-31 du même code : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier ; / 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. () ".  
 12. La requérante soutient que la modification réduit les protections instaurées sur les zones N car elle permet la construction d'abris de jardin et d'annexes non habitables d'une surface inférieure à 20 m2 en zones UA, UB, UH, UR et UX à moins de 15 mètres d'une zone N, d'un espace boisé classé ou de berges d'une mare, ce que ne permettaient pas les dispositions antérieures à la modification n°2. La rédaction antérieure à la modification n°2 interdisait, en zone U, les constructions implantées à moins de 15 mètres d'un espace boisé classé, des bois repérés en zone N du plan de zonage et des berges des mares. La nouvelle rédaction interdit, en zone U, les constructions implantées à moins de 15 mètres d'un espace boisé classé, d'une zone N et des berges des mares et introduit une exception à cette interdiction pour les abris de jardin ou annexes non habitables inférieures à 20 m2 de surface de plancher. Dès lors que la délibération attaquée portant modification n°2 du PLUi étend l'interdiction de construire, dans les zones urbaines précitées, dans une bande de 15 mètres en bordure des zones N dans leur totalité et non plus seulement dans une telle bande à proximité des seuls bois repérés en zone N, cette modification a pour effet d'étendre une protection au sens du 3° de l'article L. 153-31. Par suite, malgré le fait que la construction d'abris de jardin ou d'annexes non habitables soit désormais également permise par exception dans une telle bande, la modification n°2 du PLUi n'a pas pour effet de réduire une protection au sens du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, de sorte que le recours à la procédure de révision n'était pas requis.  
 13. La requérante soutient également que la délibération contestée a pour objet de réduire les zones A et N en vue de la création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL). Toutefois, l'objet la création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées est de créer des sous-secteurs au sein des zones A et N sans réduction des zones A et N. Ces sous-zones ne permettent pas l'implantation de construction nouvelle et elles ne compromettent pas l'activité agricole. La modification n°2 permet seulement l'extension de bâtiments existants dans la limite de 30% de la superficie et la construction d'annexes ou de piscines à une distance maximum de 20 mètres de l'habitation. La modification ne prévoit aucun changement des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Dès lors, cette modification n'a pas pour effet de réduire une zone agricole ou naturelle au sens de l'article L. 153-31, 2° du code de l'urbanisme, ni de réduire une protection au sens du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme. 
 14. La requérante soutient que la modification contestée autorise les annexes jusqu'à 50 m2 d'emprise au sol en zone Ah et Ap. Toutefois, ces annexes ne sont autorisées que si elles sont liées à des constructions existantes. Cette modification n'a pas pour effet de réduire une protection au sens du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme. 
 15. Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : "I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : () 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13 , les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. () " Aux termes de l'article R. 151-35 du même code : " Dans les zones A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole, ou la qualité paysagère du site. ".  
 16. La requérante soutient que la modification litigieuse généralise les changements de destination en zone A, à tous les bâtiments et non plus à ceux strictement identifiés au sein du règlement graphique. Si désormais, l'ensemble des constructions peuvent changer de destination en zone A, cette modification n'emporte pas par elle-même de réduction d'une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance, au sens et pour l'application du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme.  
 17. Si la requérante soutient enfin que le classement de parcelles en secteurs Ah et Nh a pour effet de réduire des protections édictées en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels car ce classement induit des droits à construire plus importants, notamment s'agissant des extensions des constructions, cette seule circonstance ne permet pas d'établir que le nouveau classement en Ah ou en Nh de parcelles situées respectivement au sein de la zone A en N a nécessairement pour conséquence de réduire une protection au sens du 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme.  
 18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 12 à 17 que la communauté d'agglomération Evreux portes de Normandie pouvait légalement recourir à la procédure de modification prévue à l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme pour modifier son plan local d'urbanisme intercommunal.  
 19. En cinquième lieu, il ressort de la rédaction même de l'article R. 151-35 cité au point 15 que les documents graphiques du règlement du PLU ne doivent pas nécessairement faire apparaitre les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-11 et R. 151-35 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 20. Il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 11 octobre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie a approuvé la modification n° 2 du plan local d'urbanisme intercommunal. 
 Sur les frais d'instance : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a en outre pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A, une somme au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la communauté d'agglomération Evreux Portes de Normandie. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Galle, présidente, 
 M. Bellec, premier conseiller,  
 et Mme Esnol, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 C. Bellec  
 La présidente, 
 Signé  
 C. Galle La greffière, 
 Signé  
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Eure en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
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