TA78 · 5ème chambre — 10 novembre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 
I. Par une requête n° 2209398 et un mémoire, enregistrés les 14 décembre 2022 et 28 juillet 2025, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cérema) demande au tribunal de prononcer la décharge de la cotisation foncière des entreprises à laquelle il a été assujetti au titre des années 2021 et 2022 à raison des locaux qu’il occupe au 12 rue Teisserenc de Bort à Trappes. 
 
Il soutient que :    
- l’activité de l’établissement n’est pas passible de la cotisation foncière des entreprises, au sens des dispositions de l’article 1447 du code général des impôts dès lors qu’il exerce principalement une activité de service public administratif et une activité commerciale à titre accessoire ;  
- la part des recettes de l’activité commerciale sur l’ensemble des recettes de l’établissement, qui s’élève à 14,70% en 2020 et 14,31% en 2021, atteste de son caractère accessoire ;  
- l’activité commerciale que l’établissement réalise pour le compte de tiers est accessoire et s’inscrit dans le prolongement de ses missions principales de service public dès lors que ces deux activités sont menées avec les mêmes moyens humains et matériels et présentent une identité d’objet ; 
- les prestations réalisées pour un cocontractant ne peuvent être considérées, du seul fait que ce cocontractant relèverait du droit privé, comme étant dépourvues de tout lien avec les missions de service public. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juillet 2023, le directeur départemental des finances publiques des Yvelines conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que : 
- en application de l’article R*200-2 du livre des procédures fiscales, les conclusions tendant à la décharge de la cotisation foncière des entreprises due au titre de l’année 2022 sont irrecevables ; 
- les moyens soulevés par le Cérema ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à la décharge de la cotisation foncière des entreprises due au titre de l’année 2022, la réclamation du 29 juin 2022 étant, en tant qu’elle porte sur cette imposition, prématurée en application des articles R*190-1, L. 199 et R*196-2 du livre des procédures fiscales.  
 
Des observations en réponse à ce moyen d’ordre public ont été produites par le Cérema le 9 septembre 2025 et par le directeur départemental des finances publiques des Yvelines le 12 septembre 2025 et communiquées. 
 
II. Par une requête n° 2404663 et un mémoire, enregistrés les 31 mai 2024 et 28 juillet 2025, le Cérema demande au tribunal de prononcer la décharge de la cotisation foncière des entreprises à laquelle il a été assujetti au titre de l’année 2023 à raison des locaux qu’il occupe au 12 rue Teisserenc de Bort à Trappes.  
 
Il soutient que :  
 
- l’activité de l’établissement n’est pas passible de la cotisation foncière des entreprises, au sens des dispositions de l’article 1447 du code général des impôts dès lors qu’il exerce principalement une activité de service public administratif et une activité commerciale à titre accessoire ; il ressort de la combinaison des articles 44 et 45 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 que le Cérema assure, à titre principal, des missions de service public consistant notamment à apporter aux services de l’Etat ainsi qu’aux collectivités territoriales un appui scientifique et technique pour élaborer et évaluer les politiques publiques en matière d’aménagement et de développement durable et, à titre accessoire, des activités commerciales consistant à effectuer des prestations d’expertise au bénéfice de tiers ;  
- le Conseil d’Etat a reconnu le caractère principal de ses activités de service public dans son arrêt du 18 mars 2024, Cérema, n° 472033, B ;  
- la part des recettes de l’activité commerciale sur l’ensemble des recettes de l’établissement, qui s’élève à 13,92% en 2022, atteste de son caractère accessoire ;  
- l’activité commerciale que l’établissement réalise pour le compte de tiers est accessoire et s’inscrit dans le prolongement de ses missions principales de service public dès lors que ces deux activités sont menées avec les mêmes moyens humains et matériels et présentent une identité d’objet ; 
- les prestations réalisées pour un cocontractant ne peuvent être considérées, du seul fait que ce cocontractant relèverait du droit privé, comme étant dépourvues de tout lien avec les missions de service public ;  
- la condition de prolongement « indissociable » opposée par l’administration fiscale est restrictive et ne résulte d’aucun texte, les personnes publiques accomplissant une mission de service public peuvent accessoirement exercer dans le champ concurrentiel une activité qui en constitue le prolongement, dans le but notamment d'amortir des équipements, de valoriser les moyens dont dispose le service ou d'assurer son équilibre financier, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 30 décembre 2014, Société Armor SNC, n°355563, A. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2024, le directeur départemental des finances publiques des Yvelines conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par le Cérema ne sont pas fondés. 
 
III. Par une requête n° 2503782 enregistrée le 27 mars 2025 et un mémoire non communiqué enregistré le 14 octobre 2025, le Cérema demande au tribunal de prononcer la décharge de la cotisation foncière des entreprises à laquelle il a été assujetti au titre de l’année 2024 à raison des locaux qu’il occupe au 12 rue Teisserenc de Bort à Trappes.  
 
 
Il soutient que :  
- l’activité de l’établissement n’est pas passible de la cotisation foncière des entreprises, au sens des dispositions de l’article 1447 du code général des impôts dès lors qu’il exerce principalement une activité de service public administratif et une activité commerciale à titre accessoire ; il ressort de la combinaison des articles 44 et 45 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 que le Cérema assure, à titre principal, des missions de service public consistant notamment à apporter aux services de l’Etat ainsi qu’aux collectivités territoriales un appui scientifique et technique pour élaborer et évaluer les politiques publiques en matière d’aménagement et de développement durable et, à titre accessoire, des activités commerciales consistant à effectuer des prestations d’expertise au bénéfice de tiers ;  
- le Conseil d’Etat a reconnu le caractère principal de ses activités de service public dans son arrêt du 18 mars 2024, Cérema, n° 472033, B ;  
- l’activité commerciale que l’établissement réalise pour le compte de tiers est accessoire et s’inscrit dans le prolongement de ses missions principales de service public dès lors que ces deux activités sont menées avec les mêmes moyens humains et matériels et présentent une identité d’objet ; 
- les personnes publiques accomplissant une mission de service public peuvent accessoirement exercer dans le champ concurrentiel une activité qui en constitue le prolongement, dans le but notamment d'amortir des équipements, de valoriser les moyens dont dispose le service où d'assurer son équilibre financier, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 30 décembre 2014, Société Armor SNC, n°355563, A. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2025, le directeur départemental des finances publiques des Yvelines conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par le Cérema ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces des dossiers.  
 
Vu : 
- la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 ; 
- le décret n° 2013-1273 du 27 décembre 2013 ; 
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Benoist, rapporteure, 
- les conclusions de M. Kaczynski, rapporteur public, 
- et les observations de Mme A..., représentant le Cérema. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Les requêtes du Cérema, enregistrées sous les nos 2209398, 2404663 et 2503782 concernent la situation d’un même contribuable et présentent à juger des questions communes. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un même jugement.  
 
Le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cérema) est un établissement public à caractère administratif créé le 1er janvier 2014 par la loi du 28 mai 2013. Il a été assujetti à la cotisation foncière des entreprises au titre des années 2021 à 2024 à raison d’un immeuble situé au 12 rue Teisserenc de Bort à Trappes. Par ses requêtes, le Cérema demande au tribunal de prononcer la décharge de ces impositions. 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée au titre de l’année 2022 :  
 
En premier lieu, l’article R*190-1 du livre des procédures fiscales dispose : « Le contribuable qui désire contester tout ou partie d'un impôt qui le concerne doit d'abord adresser une réclamation au service territorial, selon le cas, de la direction générale des finances publiques ou de la direction générale des douanes et droits indirects dont dépend le lieu de l'imposition ». L’article L. 199 du même livre prévoit que : « (…) les décisions rendues par l’administration sur les réclamations contentieuses et qui ne donnent pas entière satisfaction aux intéressés peuvent être portées devant le tribunal administratif (…) ». L'article R*196-2 du même livre dispose enfin que : « Pour être recevables, les réclamations relatives aux impôts directs locaux et aux taxes annexes doivent être présentées à l'administration des impôts au plus tard le 31 décembre de l'année suivant celle, selon le cas : a) De la mise en recouvrement du rôle ou de la notification d'un avis de mise en recouvrement (…). ».  
 
Par une réclamation du 29 juin 2022, le Cérema a contesté auprès de l’administration fiscale son imposition à la cotisation foncière des entreprises due au titre des années 2021 et 2022. Si cette réclamation était alors prématurée en application des dispositions de l’article R*196-2 du livre des procédures fiscales en tant qu’elle portait sur l’imposition au titre de l’année 2022, faute pour celle-ci d’avoir été mise en recouvrement, il résulte de l’instruction, et notamment de la réponse du Cérema au moyen d’ordre public, que ce dernier a, le 26 octobre 2022, formé une nouvelle réclamation au titre de cette même année, reçue le 10 novembre 2022, postérieurement à la mise en recouvrement, le 31 octobre 2022, des impositions de l’année 2022. Par suite, la saisine prématurée du tribunal administratif le 14 décembre 2022 avant l’édiction d’une décision expresse de rejet ayant été régularisée par l’intervention de cette décision, le 6 janvier 2023, en cours d’instance, la fin de non-recevoir opposée par le directeur départemental des finances publiques des Yvelines doit être écartée.   
 
Sur le surplus des conclusions : 
 
Aux termes de l’article 1447 du code général des impôts : « I.– La cotisation foncière des entreprises est due chaque année par les personnes physiques ou morales (…) qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée. (…) ». Et aux termes de l’article 1654 de ce code : « Les établissements publics (…) doivent (…) acquitter, dans les conditions de droit commun, les impôts et taxes de toute nature auxquels seraient assujetties des entreprises privées effectuant les mêmes opérations. ». 
 
Il résulte de ces dispositions qu’une activité exercée par un établissement public n’est pas passible de la cotisation foncière des entreprises si cette activité ne relève pas, eu égard à son objet ou aux conditions particulières dans lesquelles elle est exercée, d’une exploitation à caractère lucratif. 
 
Aux termes de l’article 44 de la loi du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d’infrastructures et de services de transports : « Il est créé un établissement public de l'Etat à caractère administratif dénommé « Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement » (Cérema). (…) L'établissement a pour missions :1° De promouvoir et de faciliter des modes de gestion des territoires qui intègrent l'ensemble des facteurs environnementaux, économiques et sociaux ; 2° D'accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie sobre en ressources et décarbonée, respectueuse de l'environnement et équitable ; 3° D'apporter à l'Etat et aux acteurs territoriaux un appui, en termes d'ingénierie et d'expertise technique sur les projets d'aménagement nécessitant notamment une approche pluridisciplinaire ou impliquant un effort de solidarité ; 4° D'assister les acteurs publics dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et de leur patrimoine immobilier ; 5° De renforcer la capacité des acteurs territoriaux à faire face aux risques auxquels sont soumis leurs territoires et leurs populations ; 6° De promouvoir aux échelons territorial, national, européen et international les règles de l'art et le savoir-faire développés dans le cadre de ses missions et en assurer la capitalisation. ». Aux termes de l’article 45 de cette loi : « Pour l'accomplissement de ses missions, l'établissement assure, essentiellement à la demande de l'Etat, des activités de conseil, d'assistance, d'études, de contrôle, d'innovation, d'expertise, d'essais et de recherche. Il peut prêter concours, dans ses domaines de compétences, aux services déconcentrés de l'Etat dans leurs missions d'assistance aux collectivités territoriales, notamment pour des raisons de solidarité nationale ou pour la mise en œuvre des politiques publiques. A ces fins, l'Etat peut faire appel au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement dans le cadre du 1° de l'article 3 du code des marchés publics. A titre accessoire, l'établissement peut réaliser les prestations définies au premier alinéa du présent article directement pour le compte de tiers autres que l'Etat. ». Et aux termes de l’article 47 de cette loi : « Les ressources de l'établissement comprennent : 1° Les subventions de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de toutes autres personnes publiques et privées ; 1° bis Le produit des contributions versées annuellement par les collectivités territoriales et leurs groupements adhérents du Cérema ; 2° Le produit des opérations commerciales ; 3° Les dons et legs ; 4° Le revenu des biens meubles et immeubles ;5° Le produit des placements ; 6° Le produit des aliénations ; 7° D'une manière générale, toute autre recette provenant de l'exercice de ses activités. » 
 
Il résulte de ces dispositions, d’une part, que le Cérema assure une mission de service public consistant notamment à apporter aux services de l’Etat et à leurs partenaires publics un appui scientifique et technique pour élaborer et évaluer les politiques publiques en matière d’aménagement et de développement durable, cette mission ne relevant pas d’une exploitation à caractère lucratif. D’autre part, l’article 45 de la loi du 28 mai 2013 autorise le Cérema à exercer, à titre accessoire, des activités commerciales consistant à effectuer des prestations d’expertise au bénéfice de tiers. Il résulte de l’instruction que pour l’exercice de ses prestations commerciales accessoires, de nature identique à celles réalisées dans le cadre de sa mission de service public administratif, le Cérema fait appel aux mêmes moyens humains et matériels, permettant d’amortir ses équipements et de valoriser les moyens dont il dispose, le produit des opérations commerciales contribuant par ailleurs à l’équilibre financier de l’établissement. Dans ces conditions, les activités commerciales accessoires exercées par le Cérema doivent être regardées comme constituant le prolongement de sa mission de service public administratif et ne relèvent pas, ainsi, d’une exploitation à caractère lucratif au sens des dispositions de l’article 1447 du code général des impôts. Par suite, le Cérema est fondé à soutenir que c’est à tort qu’il a été assujetti à la cotisation foncière des entreprises. 
 
Il résulte tout ce qui précède que le Cérema est fondé à demander la décharge de la cotisation foncière des entreprises à laquelle il a été assujetti au titre des années 2021, 2022, 2023 et 2024 à raison des locaux qu’il occupe au 12 rue Teisserenc de Bort à Trappes. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : Le Cérema est déchargé de la cotisation foncière des entreprises à laquelle il a été assujetti au titre des années 2021, 2022, 2023 et 2024 à raison des locaux qu’il occupe au 12 rue Teisserenc de Bort à Trappes. 
  
Article 2 : Le jugement sera notifié au centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement et au directeur départemental des finances publiques des Yvelines. 
 
Délibéré après l’audience du 20 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
  
Mme Danielian, présidente, 
Mme Benoist, conseillère, 
M. Bertaux, conseiller. 
 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2025. 
 
La rapporteure, 
Signé  
L.-L. Benoist 
La présidente, 
Signé  
I. Danielian 
 
 
 
La greffière, 
 
Signé  
 
V. Retby 
 
  
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.