TA83 · 1ère chambre — 20 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 février 2023, 23 mai 2024, 28 octobre 2024 et 22 novembre 2024, M. E... et Mme B... D... et la société à responsabilité limitée (F..., représentés par Me Stéphan, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer a implicitement refusé de dresser un procès-verbal d'infraction sur la demande du 10 novembre 2022 sur la parcelle cadastrée section AL n° 77 sise 28 avenue des Anglais au Rayol-Canadel-sur-Mer (83 820) ; 
  
2°) d’enjoindre au maire de la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer de dresser ledit procès-verbal d'infraction à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
- leur requête est recevable dès lors qu’ils ont intérêt à agir et ne sont pas tardifs ; 
- un escalier a été réalisé irrégulièrement dans l’espace affecté au vide sanitaire créant de la surface de plancher au sens de l’article DG 17 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et générant ainsi en rez-de-chaussée et non en rez-de-jardin, une surface de plancher totale de 105,05 mètres carrés ; 
- la surface en rez-de-jardin indiquée de 48,15 mètres carrés, hors vide sanitaire, n’est étayée d’aucune cote, excepté sur la planche n°2, est fausse, doit être estimée à 63,5 mètres carrés minimum et constitue une fraude justifiant le retrait de permis de construire ;  
- la construction a ainsi atteint le volume maximal autorisé de 459,60 mètres cubes et l’a dépassé à hauteur de 625 mètres cubes ; 
- le volume du vide sanitaire doit être comptabilisé dans le volume total dès lors qu’il n’est pas entièrement clos, bien qu’il ait été condamné ; 
- les surfaces de la plage et de la piscine ne doivent pas être comptabilisées dans le calcul de l’emprise au sol totale permettant de calculer le volume maximal au sens de l’article DG 17 du règlement du PLU ; 
- la décision refusant de dresser un procès-verbal d'infraction est entachée d’erreur de droit et d’appréciation à l’aune de l’article L. 480-4 du code de l'urbanisme ;  
- il y a toujours lieu de statuer sur la requête ;  
- le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité de la décision par laquelle le maire a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2024, le préfet du Var conclut au rejet de la requête. 
 
Il soulève des exceptions d’incompétence de la juridiction administrative et de non-lieu à statuer et oppose une fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir de la requérante.  
 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 14 avril 2023 et 10 juin 2024, la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer, représentée par Me Bauducco, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des époux D... la somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle oppose une fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir des requérants sur le fondement de l’article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme et fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.  
 
 
Le 18 novembre 2024, Mme A... a présenté des observations. 
 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le plan local d’urbanisme du Rayol-Canadel-sur-Mer ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 20 janvier 2026 : 
- le rapport de Mme Le Gars, 
- les conclusions de M. Bailleux, rapporteur public, 
- les observations de Me Stéphan représentant les requérants. 
- et les observations de Me Rota représentant la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
 
1. Par un arrêté du 31 juillet 2019, le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a délivré à Mme A... un permis de construire en vue de la construction d’une maison individuelle avec piscine sur la parcelle cadastrée section AL n° 77 située 28 avenue des Anglais au Rayol-Canadel-sur-Mer. A la suite d’une visite de constat réalisée le 23 mars 2021, le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a dressé un procès-verbal d'infraction le 1er avril 2021 constatant notamment la construction d’un volume supplémentaire de 171 mètres cubes en rez-de-jardin en lieu et place d’un vide sanitaire. Par un arrêté du 25 juin 2021, le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a ordonné l’interruption des travaux visés dans le procès-verbal précité. Par un courrier du 23 juin 2021, Me Diot a, pour les époux D..., demandé au maire de retirer pour fraude le permis de construire délivré le 31 juillet 2019 ou, à défaut, de constater la non-conformité des travaux et d’ordonner leur interruption sur le fondement de l’article L. 480-2 du code de l'urbanisme. Le 22 juillet 2021, un agent de la commune a constaté la régularisation du permis de construire ainsi que la fermeture du volume supplémentaire créé en rez-de-jardin. Par un courrier du 9 août 2021, le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a rejeté la demande des époux D... formée le 23 juin 2021. Par un courrier du 10 novembre 2022, les époux D... et la SCI FCBT Rayol ont demandé au maire du Rayol-Canadel-sur-Mer de constater la non-conformité des travaux sur la parcelle AL 77 à raison notamment de la création d’un volume supplémentaire dans l’espace affecté au vide sanitaire, de dresser un procès-verbal d'infraction et d’ordonner l’interruption des travaux. Les requérants demandent l’annulation de la décision par laquelle le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a implicitement rejeté leur demande du 10 novembre 2022.  
 
 
Sur l’exception d’incompétence :  
 
2. Le préfet du Var excipe de l’incompétence de la juridiction administrative pour apprécier la régularité du procès-verbal d'infraction dressé par un agent communal le 22 juillet 2021. Cependant, les requérants demandent l’annulation de la décision par laquelle le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a refusé de faire droit à leur demande formée le 10 novembre 2022 et ne contestent, dès lors, pas la régularité dudit procès-verbal de constat. Par suite, l’exception d’incompétence ne peut qu’être rejetée.  
 
 
Sur le cadre du litige :  
 
3. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l'urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / (…) / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 610-1 de ce même code : « En cas d’infraction aux dispositions des plans locaux d’urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l’article L. 480-4 s’entendant également de celles résultant des plans locaux d’urbanisme. (…) ». 
 
4. L’effet utile de l’annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme et de procéder à la transmission d’une copie au ministère public impose que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une demande d’annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision. Lorsque le juge administratif annule une telle décision de refus au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public. Il en va cependant différemment lorsque l’action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue.  
 
 
Sur l’exception de non-lieu :  
 
5. Le préfet du Var fait valoir que, postérieurement à l’introduction de la requête en février 2023, le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a commissionné un agent assermenté aux fins de constater la régularisation des infractions. Par un constat du 29 mars 2023, un agent communal a constaté la régularisation du permis de construire accordé le 31 juillet 2019. Cependant, cette circonstance ne prive pas d’objet le recours en excès de pouvoir à l’encontre de la décision par laquelle le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a rejeté la demande formée par les requérants le 10 novembre 2022, tendant notamment à l’établissement d’un procès-verbal d'infraction et à l’interruption des travaux, dont la légalité s’apprécie à la date de son édiction. Par suite, l’exception de non-lieu ne peut qu’être écartée.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
6. Aux termes de l’article L. 480-4 du code de l'urbanisme : « Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. (…) ». 
 
7. Il résulte des dispositions des articles L. 480-1, L. 480-4 et L. 610-1 précités, d’une part, que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d’un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l’interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas. D’autre part, le maire est tenu de dresser un procès-verbal lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée aux articles L. 480-4 et L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du PLU. Par ailleurs, alors même que le procès-verbal d’infraction dressé en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme a le caractère d’un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires, il appartient à la juridiction administrative de connaître des litiges qui peuvent naître du refus du maire de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés par les dispositions précitées et, le cas échéant, l’enjoindre à dresser un procès-verbal d’infraction. Enfin, lorsqu’il exerce les attributions qui lui ont été confiées par les articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l’urbanisme, le maire agit en tant qu’autorité de l’Etat.  
 
8. Aux termes de l’article DG 17 du règlement du PLU du Rayol-Canadel-sur-Mer relatif au volume maximal des constructions : « Lorsque le règlement de la zone l’impose, pour les constructions (à l’exception des hôtels, des établissements de soins, de santé et de retraite médicalisée, des piscines et des terrasses couvertes et du secteur Ube et du sous-secteur Ube1), le volume maximal des espaces clos (hors volume de la toiture et hors niveau souterrain) ne peut excéder l’emprise totale de construction admise multipliée par 3. (…) ». Cet article distingue ensuite, schématiquement, le niveau totalement enterré, non compté dans le volume de la construction, du niveau hors sol ou partiellement enterré, compté dans le volume de la construction. 
 
9. Mme A... a été autorisée à réaliser une maison d’habitation individuelle sur la parcelle cadastrée AL 77 située 28 avenue des Anglais au Rayol-Canadel-sur-Mer par un arrêté de permis de construire du 31 juillet 2019. Les requérants soutiennent que le projet, tel qu’autorisé par le permis de construire, méconnaît le volume maximal autorisé en vertu de l’article DG 17 du règlement du PLU de la commune dès lors que l’emprise au sol du rez-de-jardin a été sous-estimée en l’absence de prise en compte du volume de la trémie de l’escalier et du vide sanitaire, partiellement enterré et partiellement hors sol. Cependant, un agent communal assermenté a constaté, par procès-verbal dressé le 22 juillet 2021, la fermeture du volume supplémentaire de près de 171 mètres cubes créé en rez-de-jardin. Ainsi, il est constant qu’à la date de la décision attaquée les travaux sont inachevés et que le volume compris derrière la trémie de l’escalier, faisant office de vide sanitaire a été condamné par une cloison en béton. Ainsi, d’une part, il s’ensuit, et n’est pas contesté, que les travaux réalisés sont conformes à l’autorisation d’urbanisme délivrée. D’autre part, la circonstance que les requérants estiment que la pétitionnaire aurait dû se voir refuser cette autorisation dès lors que le projet méconnaîtrait le volume maximal autorisé n’est pas susceptible de caractériser l’infraction de travaux sans autorisation. De même, dès lors que ces travaux ont été autorisés, à supposer même qu’ils soient illégaux, ils ne sont pas susceptibles de relever de l’article L. 610-1 du code de l'urbanisme. Le cas-échéant, la sanction de l’illégalité intervient à l’occasion de travaux ultérieurs.  
 
10. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le bien-fondé des fins de non-recevoir opposées en défense, que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le maire du Rayol-Canadel-sur-Mer a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction et d’ordonner l’interruption des travaux sur leur demande du 10 novembre 2022. Il y a lieu, par conséquent, de rejeter les conclusions présentées à fin d’injonction. 
 
 
Sur les frais d’instance :  
 
11. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l’espèce, de mettre à la charge de l’une ou l’autre des parties, les sommes qu’elles demandent au titre des frais d’instance sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
 
 
 
 
DECIDE 
 
Article 1er : La requête est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E... et Mme B... D..., à la société à responsabilité limitée FCBT Rayol, au préfet du Var, à Mme C... A... et à la commune du Rayol-Canadel-sur-Mer. 
 
 
Délibéré après l'audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Privat, président, 
Mme Chaumont, première conseillère,  
Mme Le Gars, conseillère,  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2020. 
 
 
 
La rapporteure, 
Signé : 
H. Le Gars 
 
Le président, 
Signé : 
J-M. Privat 
 
La greffière, 
 
Signé : 
 
C. Mahieu 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
Et par délégation,  
La greffière.