TA86 · 1ère chambre — 7 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 10 novembre 2023, M. A... C..., représenté par la SARL Avexco, demande au tribunal : 
 
1°) 
d’annuler la décision du 5 septembre 2023 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté son recours administratif préalable obligatoire dirigé contre la décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 22 juin 2023 refusant sa demande d’autorisation d’exercice sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle ; 
 
2°) 
de condamner le Conseil national de l’ordre des infirmiers à lui verser la somme symbolique d’un euro, en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi en raison de sa décision du 5 septembre 2023 ; 
 
3°) 
de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors que les dispositions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique n’ont pas vocation à régir la situation d’un infirmier souhaitant exercer au sein d’un centre médical de soins immédiats (CMSI) situé en dehors de sa résidence professionnelle habituelle, qui plus est en qualité d’associé ; 
- le Conseil national de l’ordre des infirmiers a fait une inexacte application des dispositions de ce même article en se fondant sur l’absence de carence ou d’insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux patients ou à la continuité des soins, en dépit des zonages infirmiers réalisés localement par l’agence régionale de santé (ARS) Nouvelle-Aquitaine, des aides financières à l’installation accordées par la communauté d’agglomération Grand Châtellerault et des difficultés chroniques rencontrées par le centre hospitalier de Châtellerault, ce, alors que le conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais a autorisé un an plus tôt deux infirmiers placés dans une même situation à exercer au sein du même CMSI ; 
- la décision attaquée porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d’établissement dès lors qu’elle le place dans une situation discriminatoire vis-à-vis de ses homologues libéraux intervenant dans le cadre de la médecine de ville et qu’elle n’est aucunement fondée sur la considération d’obligations générales inhérentes au bon exercice de cette profession, ce, alors que, d’une part, le conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais a autorisé un an plus tôt deux infirmiers placés dans une même situation à exercer au sein du même CMSI et, d’autre part, d’autres conseils départementaux de l’ordre des infirmiers ont accordé de telles autorisations dans des zones pourtant bien dotées en professionnels de santé ; 
- la responsabilité du Conseil national de l’ordre des infirmiers est engagée à son égard en raison de l’entrave ainsi portée par la décision en litige au développement de son activité, qui lui a causé un préjudice moral. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 janvier 2024, le Conseil national de l’ordre des infirmiers, représenté par la SCP Eleom Montpellier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C... la somme de 2 000 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 
Vu : 
- l’ordonnance du juge des référés n° 2303072 du 15 novembre 2023 ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Waton ; 
- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Pech de Laclause, représentant le Conseil national de l’ordre des infirmiers. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. C..., infirmier exerçant depuis le 1er novembre 2022 son activité au sein du CMSI de Poitiers, a déposé le 15 mai 2023 une demande d’autorisation d’exercer sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle, au sein du CMSI de Châtellerault, rejetée par une décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 22 juin 2023. Par une décision du 5 septembre 2023, le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par l’intéressé contre ce refus, le 7 juillet 2023. Par sa requête, M. C... demande l’annulation de cette dernière décision. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
Aux termes de l’article L. 4311-15 du code de la santé publique : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l’organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l’exercice de la profession d’infirmière ou d’infirmier, avant leur entrée dans la profession (…). / Il est établi, pour chaque département, par le service ou l’organisme désigné à cette fin, une liste de cette profession, portée à la connaissance du public. (…) / (…) / Un infirmier ou une infirmière ne peut être inscrit que sur une seule liste départementale. Cette inscription ne limite pas géographiquement les possibilités d’exercice. / Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret ». Pour l’application de ces dispositions, l’article R. 4312-59 du même code dispose : « Le mode d’exercice de l’infirmier est salarié ou libéral. Il peut également être mixte ». Selon les dispositions de l’article R. 4312-72 de ce code : « I. – Le lieu d’exercice de l’infirmier est celui de la résidence professionnelle au titre de laquelle il est inscrit au tableau du conseil départemental de l’ordre. / II. – Si les besoins de la population l’exigent, un infirmier peut exercer son activité professionnelle sur un ou plusieurs sites distincts de sa résidence professionnelle habituelle, lorsqu’il existe dans le secteur géographique considéré une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. / L’infirmier prend toutes dispositions pour que soient assurées sur tous ces sites d’exercice, la qualité, la sécurité et la continuité des soins. / III. – La demande d’ouverture d’un lieu d’exercice distinct est adressée au conseil départemental dans le ressort duquel se situe l’activité envisagée par tout moyen lui conférant date certaine. Elle est accompagnée de toutes informations utiles sur les besoins de la population et les conditions d’exercice. (…) / IV. – L’autorisation est personnelle et incessible. Il peut y être mis fin si les conditions fixées aux alinéas précédents ne sont plus réunies. / (…) ». 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 4041-1 du code de la santé publique : « Des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires peuvent être constituées entre des personnes physiques exerçant une profession médicale, d’auxiliaire médical ou de pharmacien. / (….) / Les sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires sont des sociétés civiles (…) ». L’article L. 4041-2 du même code dispose, dans sa rédaction applicable : « La société interprofessionnelle de soins ambulatoires a pour objet : / 1° La mise en commun de moyens pour faciliter l’exercice de l’activité professionnelle de chacun de ses associés ; / 2° L’exercice en commun, par ses associés, d’activités de coordination thérapeutique, d’éducation thérapeutique ou de coopération entre les professionnels de santé ; / (…) ». Pour l’application de ces dispositions, le premier alinéa de l’article R. 4312-75 du même code énonce : « Dans les cabinets regroupant plusieurs infirmiers exerçant en commun, quel qu’en soit le statut juridique, l’exercice de la profession doit rester personnel. Chaque infirmier garde son indépendance professionnelle ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que M. C... est inscrit au tableau de l’ordre des infirmiers établi par le conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais, en application des dispositions de l’article L. 4311-15 du code de la santé publique, et qu’il a fixé sa résidence professionnelle habituelle à l’adresse du siège social du CMSI de Poitiers, où il exerce son activité depuis le 1er novembre 2022. Pour contester le bien-fondé du refus opposé à sa demande d’autorisation d’ouvrir un lieu d’exercice distinct au sein du CMSI de Châtellerault, il soutient que les activités de soins infirmiers réalisées dans un tel centre ne sont pas assimilables à celles pratiquées dans le cadre de la médecine de ville et ne sauraient, en ce sens, entrer dans le champ d’application des dispositions de l’article R. 4312-72 du même code. A l’appui de cette argumentation, il relève que les consultations n’y sont effectuées que dans les locaux de la structure, sans séparation claire avec le cabinet du professionnel de santé concerné, et que les soins prodigués dans un cadre pluridisciplinaire correspondent à des actes d’urgence relative, destinés à désencombrer les services d’urgences hospitaliers. Ainsi qu’il ressort des articles de presse versés au dossier, témoignent du positionnement intermédiaire des CMSI dans l’organisation de l’offre de soins leurs modalités d’accès, qui combinent consultations sans rendez-vous et orientations par les médecins de ville ou par le centre de réception et de régulation des appels médicaux. Toutefois, la structure au sein de laquelle le requérant souhaite exercer son activité a été constituée sous la forme d’une société interprofessionnelle de soins ambulatoires (SISA), définie à l’article L. 4041-1 du code de la santé publique, qui ne répond aucunement aux qualifications d’établissement ou de service de santé au sens des dispositions de la sixième partie de ce code. En tant qu’associé d’une telle société civile, dont l’objet est la mise en commun de moyens et l’exercice en commun d’activités prévues par ses statuts, M. C... y exercerait en qualité de praticien libéral, conservant ainsi son indépendance professionnelle, conformément aux dispositions combinées des articles L. 4041-2, R. 4312-59 et R. 4312-75 du même code. Or, à cet égard, les dispositions de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique ne prévoient pas que, pour déterminer le champ d’application de la procédure prévue à son II, l’instance ordinale saisie devrait opérer entre les infirmiers exerçant à titre libéral une distinction en fonction des modalités d’exercice de leur profession. Dans ces conditions, le Conseil national de l’ordre des infirmiers n’a pas commis d’erreur de droit en examinant la demande de M. C... tendant à exercer la profession d’infirmier au sein du CMSI de Châtellerault, distinct de sa résidence professionnelle habituelle, sur le fondement des dispositions de ce dernier article, effectivement applicables à sa situation. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’un infirmier libéral ne peut exercer son activité sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle, y compris au sein d’un CMSI, que lorsqu’il existe dans le secteur géographique considéré une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins, conformément aux dispositions du II de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique. A cet égard, en se fondant sur les données de l’annuaire santé de l’assurance maladie, le Conseil national de l’ordre des infirmiers a motivé la décision en litige en retenant, sans être contredit sur ce point, que 51 infirmiers libéraux exerçaient alors leur activité dans un rayon de dix kilomètres autour de la commune de Châtellerault, où est implanté le CMSI objet de la demande du requérant. Toutefois, l’état des lieux santé-social élaboré dans le cadre du contrat local de santé de la communauté d’agglomération Grand Châtellerault, réalisé en septembre 2018, mentionne que 65 infirmiers y étaient alors installés sur l’ensemble de son territoire, ce qui était sensiblement inférieur aux moyennes départementale et régionale, étant précisé que la densité de ces professionnels pour 100 000 habitants y était évaluée à 76,7 au 1er janvier 2017, contre 88,6 dans le département de la Vienne et 173,6 pour l’ensemble de la région. Dans la continuité de ces données, il ressort du zonage de l’offre de soins pour la profession d’infirmier réalisé par l’ARS Nouvelle-Aquitaine le 29 octobre 2020 que les pseudos-cantons situés au Sud et au Sud-Est de ce même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont classés en zone « sous-dotée » en praticiens, tandis que ceux situés au Nord et à l’Ouest le sont en zone « intermédiaire », correspondant à un niveau de couverture jugé suffisant au regard des besoins de la population. En dépit de leur ancienneté, ces données sont corroborées par celles fournies par l’instance ordinale nationale, issues de l’outil de cartographie « CartoSanté », développé par les ARS à l’aune des éléments transmis par l’Assurance maladie, qui permettent notamment de constater que la commune de Châtellerault, qui constitue à la fois la ville la plus densément peuplée de la communauté d’agglomération et le pôle de service du bassin de vie, demeure classée en zone « sous-dotée ». En outre, même s’il ressort des données de la plateforme « CartoSanté » produites en défense que le temps d’accès à l’infirmier le plus proche au sein de cet EPCI y était, en 2022, inférieur à 6 minutes dans la majorité des communes membres, cette circonstance ne préjuge en rien de la capacité des patients à obtenir une consultation dans un délai raisonnable. De même, la circonstance que la situation des infirmiers ne soit pas évoquée dans le rapport du président de la commission du conseil départemental de la Vienne du 28 juin 2019, ayant proposé la création d’un dispositif d’aide à l’installation des professionnels de santé, ne saurait remettre en cause l’insuffisance de l’offre correspondante sur certaines portions du territoire, révélée par les études et zonages évoqués précédemment. Enfin, même si l’autorisation d’exercice sur un site distinct est personnelle et révocable lorsque les conditions prévues au II de l’article R. 4312-72 du code de la santé publique ne sont plus réunies, le Conseil national de l’ordre des infirmiers ne fait état d’aucun changement de circonstance lié à l’offre ou à la continuité des soins susceptible de justifier que le conseil interdépartemental de l’ordre ait considéré que ces conditions étaient satisfaites au mois d’août 2022, autorisant alors deux infirmiers du CMSI de Poitiers à exercer leur activité au sein du CMSI de Châtellerault, avant de rejeter la demande du requérant, bien qu’équivalente, dix mois plus tard. Dans ces conditions, l’instance ordinale nationale a fait une inexacte application des dispositions de cet article en estimant qu’il n’existait pas, dans le secteur géographique de Châtellerault, une carence ou une insuffisance de l’offre de soins préjudiciable aux besoins des patients ou à la continuité des soins. Par suite, le moyen soulevé en ce sens par M. C... doit être accueilli. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés par le requérant, que la décision du 5 septembre 2023 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté le recours administratif préalable obligatoire de M. C... dirigé contre la décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 22 juin 2023 refusant sa demande d’autorisation d’exercice sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle doit être annulée. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
Si l’illégalité dont est entachée une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, elle n’est de nature à ouvrir droit à réparation que dans la mesure où son application a entraîné un préjudice direct et certain. 
 
Si M. C... sollicite, à titre symbolique, la condamnation du Conseil national de l’ordre des infirmiers à lui verser la somme d’un euro, en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi en raison de sa décision du 5 septembre 2023, il n’apporte aucun élément de nature à caractériser l’existence d’un tel préjudice. Dans ces conditions, en dépit de l’illégalité fautive dont est entachée la décision en litige au regard des motifs exposés au point 5, les conclusions indemnitaires présentées par le requérant, qui n’ont au demeurant pas fait l’objet d’une réclamation préalable auprès de l’administration, doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C..., qui n’est pas la partie perdante, la somme demandée par le Conseil national de l’ordre des infirmiers au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’instance ordinale nationale le versement d’une somme de 1 300 euros au requérant, en application de ces mêmes dispositions. 
 
 
D É C I D E: 
 
Article 1er : La décision du 5 septembre 2023 par laquelle le Conseil national de l’ordre des infirmiers a rejeté le recours administratif préalable obligatoire de M. C... dirigé contre la décision du conseil interdépartemental de l’ordre des infirmiers picto-charentais du 22 juin 2023 refusant sa demande d’autorisation d’exercice sur un site distinct de sa résidence professionnelle habituelle doit être annulée. 
 
Article 2 : Le Conseil national de l’ordre des infirmiers versera à M. C... une somme de 1 300 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A... C... et au Conseil national de l’ordre des infirmiers. 
 
Délibéré après l’audience du 7 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Dufour, président, 
M. Raveneau-Kilic, conseiller, 
M. Waton, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
signé 
 
K. WATON 
 
 
 
 
 
 
 
Le président, 
 
signé 
 
J. DUFOUR 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
 
 
M. B... 
 
 
Le président-rapporteur, 
 
 
 
A. MARCHAND 
 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne, 
 
 
 
M. B... 
 
La greffière, 
 
signé 
 
D. BRUNET 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
La greffière 
 
 
signé 
 
D. BRUNET