TA64 · CHAMBRE 2 — 28 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 décembre 2023 et le 21 octobre 2024, M. B... F..., M. A... D..., et M. C... E..., représentés par Me Dumaz-Zamora, Me Ortego Sampedro, Me Pather et Me Sanchez Rodriguez, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 27 octobre 2023 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a interdit le rassemblement en soutien à La Palestine prévu le 28 octobre 2023 à Bayonne ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
-  
l’arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente, seul le maire de Bayonne ayant compétence pour interdire la manifestation projetée sur le territoire de sa commune ; 
- aucun risque de troubles à l’ordre public n’est caractérisé 
; 
-  
la mesure prise n’est ni adaptée, ni nécessaire ni proportionnée au regard des objectifs poursuivis en méconnaissance de la liberté fondamentale de manifester protégée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et l’article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 août 2024 et le 26 novembre 2024, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- les requérants n’ont pas intérêt pour agir ;  
- les moyens soulevés par M. F..., M. D... et M. E... ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 ; 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de la sécurité intérieure ; 
- l’arrêté du 1er septembre 2003 portant organisation des circonscriptions de sécurité publique dans le département des Pyrénées-Atlantiques ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Genty, 
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Casau, Me Dumaz-Zamora, Me Ortego Sampedro, et Me Pather représentant M. F... et autres. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par arrêté du 27 octobre 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé l’interdiction d’un rassemblement prévu le 28 octobre 2023 à Bayonne en soutien à la Palestine. M. F... et autres demandent l’annulation de cet arrêté. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;  2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; (…) ». Aux termes de l’article L. 2214-4 du même code : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. / Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics. ». Il résulte enfin des dispositions de l’arrêté du ministre de l’intérieur du 1er septembre 2003 portant organisation des circonscriptions de sécurité publique dans le département des Pyrénées-Atlantiques que la commune de Bayonne est placée sous le régime de la police d’Etat. 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 211‑1 du code la sécurité intérieure : « Sont soumis à l’obligation d’une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique ».  Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « La déclaration est faite à la mairie de la commune ou aux mairies des différentes communes sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation. (...) Elle est faite au représentant de l'Etat dans le département en ce qui concerne les communes où est instituée la police d'Etat. (...) ».  Aux termes de l’article L. 211-4 du même code : « Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. / Le maire transmet, dans les vingt-quatre heures, la déclaration au représentant de l'Etat dans le département. Il y joint, le cas échéant, une copie de son arrêté d’interdiction. / Si le maire, compétent pour prendre un arrêté d'interdiction, s'est abstenu de le faire, le représentant de l'Etat dans le département peut y pourvoir dans les conditions prévues à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales. ». Aux termes de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que, dans les villes où est instituée une police d'Etat, l'autorité préfectorale a seule qualité pour prononcer l'interdiction d'une manifestation sur la voie publique de nature à troubler l'ordre public et que le maire est, dans ces mêmes communes, incompétent pour prononcer une telle interdiction. Dans ces conditions, le préfet des Pyrénées-Atlantiques n’a pas pris l’arrêté attaqué en raison de la carence du maire de Bayonne à mettre en œuvre ses pouvoirs de police et n’avait ainsi pas à mettre ce dernier en demeure de prendre l’interdiction de manifester en litige avant de prendre lui-même cette mesure. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué été pris par une autorité incompétente pour avoir méconnu l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales est inopérant. 
 
En second lieu, aux termes de l’article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique, (…) ». Aux termes de l’article 51 de la même charte : « 1. Les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union.  (…) » .  
 
Si les requérants invoquent la méconnaissance de l’article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en prenant l’arrêté attaqué, le préfet des Pyrénées-Atlantiques n’a toutefois pas mis en œuvre le droit de l’Union européenne. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 12 de cette Charte est inopérant. 
 
En troisième lieu aux termes de l’article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : « Le droit de réunion pacifique est reconnu. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et les libertés d'autrui. ». Aux termes de l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. (…) ». Aux termes de l’article 11 de la déclaration du 26 août 1789 des droits de l'homme et du citoyen : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. ». La liberté d’expression et de communication est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés. 
 
Le respect de la liberté d’expression et de la liberté de manifestation rattachée au droit d'expression collective des idées et des opinions découlant de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 doit être concilié avec l’exigence constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. Il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, d’apprécier, à la date à laquelle elle se prononce, la réalité et l’ampleur des risques de troubles à l’ordre public susceptibles de résulter de chaque manifestation déclarée ou prévue, en fonction de son objet, déclaré ou réel, de ses caractéristiques propres et des moyens dont elle dispose pour sécuriser l’événement. Une mesure d’interdiction peut être motivée par le risque de troubles matériels à l’ordre public, en particulier de violences contre les personnes et de dégradations des biens, et par la nécessité de prévenir la commission suffisamment certaine et imminente d’infractions pénales susceptibles de mettre en cause la sauvegarde de l’ordre public, même en l’absence de troubles matériels. A ce titre, il appartient à l’autorité préfectorale, sous le contrôle du juge administratif, de déterminer au cas par cas, au vu tant du contexte national que des circonstances locales, le risque de troubles à l’ordre public et s’il y a lieu d’interdire une manifestation présentant un lien direct avec le conflit israélo-palestinien en cours si une telle mesure présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances, sans pouvoir légalement la prononcer du seul fait qu’elle vise à soutenir la population palestinienne. 
L’arrêté attaqué se fonde sur ce que la manifestation en cause n’a fait l’objet d’aucune déclaration préalable, privant ainsi les autorités de la possibilité d’en organiser les modalités nécessaires à la prévention des atteintes à l’ordre public, d’autant qu’aucun organisateur n’est identifié et que le nombre de participants attendus est susceptible d’être élevé, sur ce que dans un contexte géopolitique particulièrement tendu à la suite de l’attaque terroriste d’ampleur menée par le Hamas le 7 octobre 2023 et de la contre-offensive israélienne dans la bande de Gaza, l’évolution du conflit est de nature à exacerber les revendications, à radicaliser la mouvance propalestinienne, et à importer sur le territoire national des tensions nées à l’étranger tel que l’illustre l’attentat d’Arras du 13 octobre 2023 perpétré en France, sur ce que les slogans ou propos susceptibles d’y être tenus ne peuvent être clairement dissociés d’une approbation des attaques terroristes du Hamas, tandis que les conditions de déroulement de ce rassemblement font craindre qu’il ne devienne le théâtre de propos, gestes ou attitudes à caractère antijuif, d’incitations à la haine raciale ou d’apologie des actes terroristes récemment perpétrés au Moyen-Orient, portant atteinte à la dignité de la personne humaine et exposant à de graves risques d’affrontements et de dégradations, sur ce qu’il existe en outre un risque sérieux que soient proférés des propos antisémites constitutifs du délit prévu à l’article 24 de la loi du 29 juillet 1880, et qu’au regard de l’émotion suscitée au sein de la communauté juive comme de l’ensemble de la nation par la diffusion d’images particulièrement atroces des victimes, cette manifestation est susceptible de provoquer de graves heurts entre partisans et opposants du Hamas et d’Israël, d’autant que des actions spontanées ont déjà eu lieu sur le territoire national et que d’autres associations ont localement appelé à se joindre au rassemblement, et sur ce que cette manifestation s’inscrit dans un contexte de menace terroriste particulièrement aiguë, qui impose la mobilisation constante des forces de sécurité intérieure afin d’assurer la protection des personnes et des biens dans le cadre du plan Vigipirate, porté par le Gouvernement au niveau « urgence attentat » depuis le 13 octobre 2023, et que dans ce cadre renforcé, ces forces seront déjà fortement sollicitées le 28 octobre 2023, notamment pour assurer la sécurisation des lieux de culte sans préjudice de leurs missions habituelles, de sorte que l’encadrement d’un tel rassemblement ferait peser une contrainte supplémentaire significative sur des moyens de sécurité déjà particulièrement mobilisés. 
 
D’une part, l’arrêté en litige du 27 octobre 2023 est intervenu dans un contexte particulièrement sensible consécutif à l’attaque terroriste d’une ampleur inédite perpétrée vingt jours auparavant par l’organisation palestinienne du Hamas contre la population israélienne, laquelle a entraîné une riposte militaire immédiate de la part de l’Etat d’Israël dans la bande de Gaza. S’il ressort des pièces du dossier que ces événements ont été à l’origine d’un regain de tensions sur le territoire français, qui s’est notamment traduit par une forte recrudescence des actes à caractère antisémite, il ne résulte pas du slogan « Palestina aitzina (en avant Palestine) – Free Palestine (libérez la Palestine) – Stop genocide » utilisé pour appeler à manifester le 28 octobre 2023 à Bayonne qu’il comporte une approbation explicite des attaques menées par le Hamas, ou une incitation directe à la violence contre le peuple israélien. Toutefois, cette seule circonstance ne permettait pas d’exclure tout risque de tensions, voire d’actes antisémites, lors de cette manifestation. Par ailleurs, cette dernière, qui n’avait pas été déclarée, ne permettait ni d’identifier les auteurs de l’appel au rassemblement regroupés sous l’appellation d’un collectif « Initiative citoyenne », ni d’en connaître les caractéristiques propres, ni de s’assurer de son cadre statique allégué devant la gare de Bayonne. Ces circonstances ne permettaient donc pas de mettre en place une organisation ou une concertation préalable propres à assurer la mise en œuvre, à les supposer possibles, de mesures de prévention des atteintes à l’ordre public, y compris de la part de groupes extérieurs au collectif, qu’ils soient favorables ou opposés à l’action d’Israël, alors qu’il n’est pas contesté que la synagogue de Bayonne se situe à une centaine de mètres seulement du lieu prévu du rassemblement. Dans ces conditions, l’ensemble de ces circonstances nationales et locales ne permettait pas d’écarter le risque de troubles à l’ordre public fondant la décision contestée, sans qu’ait d’incidence la circonstance qu’aucun signalement d’actes antisémites n’ait été effectué auprès du ministère public postérieurement à la manifestation interdite. Le caractère réel et sérieux de ces risques justifiait ainsi de prendre une mesure préventive.  
 
D’autre part, il n’est pas sérieusement contesté que les effectifs nécessaires pour faire face aux risques décrits précédemment n’étaient pas disponibles compte tenu du récent renforcement de la mobilisation des forces de l’ordre dans le cadre du plan Vigipirate, relevé au niveau « urgence attentat » deux semaines avant la date prévue de la manifestation, qui a notamment entraîné une augmentation du nombre de sites à sécuriser. En outre, l’absence d’organisation préalable du rassemblement n’a pas permis d’envisager des mesures alternatives ni d’adapter le dispositif aux moyens effectivement disponibles des forces de l’ordre. Dans ce contexte, eu égard aux moyens dont disposait l’administration, la mesure d’interdiction présentait un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances. Par suite, l’arrêté attaqué n’a pas porté, dans les circonstances de l’espèce, d’atteinte grave et disproportionnée aux libertés fondamentales d’expression et de manifestation, et n’a pas davantage méconnu les stipulations de l’article 21 du pacte international relatif aux droits civils et politiques ou de l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Pyrénées-Atlantiques, les conclusions aux fins d’annulation de la requête de M. F... et autres doivent être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
 
En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. F... et autres doivent dès lors être rejetées.  
 
 
 
 
 
 
D E C I D E: 
 
 
 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. F... et autres est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B... F..., à M. A... D..., à M. C... E... et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques. 
 
 
Délibéré après l'audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
Mme Genty, première conseillère, 
M. Aubry, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
F. GENTY 
 
Le président, 
 
F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
                                                   P. SANTERRE 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme : 
La greffière,