TA14 · 3ème Chambre — 3 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 décembre 2023, le 23 avril 2024, le 10 mai 2024 et le 19 septembre 2024, la société Bouygues Télécom et la société Cellnex France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
  
1°) d’annuler l’arrêté du 17 juillet 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Sylvain s’est opposé à la déclaration préalable de travaux souscrite pour l’implantation d’un relais de radiotéléphonie, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;  
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Sylvain une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Elles soutiennent que : 
- la décision attaquée est entachée d’une insuffisance de motivation ;  
- le motif fondé sur l’atteinte portée par le projet au caractère et à l’intérêt des lieux environnants, en méconnaissance des articles R. 111-27 du code de l’urbanisme et A1 et A11 du règlement du plan local d’urbanisme, est entaché d’une erreur d’appréciation ;  
- le motif fondé sur la méconnaissance des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation ; 
- les motifs invoqués par la commune à l’appui de sa demande de substitution ne sont pas de nature à fonder légalement la décision attaquée.  
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 29 avril 2024 et le 2 juillet 2024, la commune de Saint-Sylvain, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérantes une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- aucun des moyens de la requête n’est fondé ; 
- les motifs tirés de la méconnaissance de l’article 4 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, ainsi que de la méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques, sont de nature à justifier légalement l’arrêté attaqué.  
 
Par un courrier du 2 février 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré du défaut de base légale de l’arrêté du 17 juillet 2023 en raison de l’annulation du plan local d’urbanisme de la communauté de communes Cingal – Suisse Normande, approuvé le 31 mars 2022, par un jugement n° 2201261 du 1er juillet 2024.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code des postes et des communications électroniques ;  
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
   
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Kremp-Sanchez, conseillère,  
- les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique,  
- et les observations de Me Gutton, représentant la commune de Saint-Sylvain.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Cellnex France Infrastructures a déposé, le 21 juin 2023, un dossier de déclaration préalable de travaux pour l’installation d’une antenne de radiotéléphonie sur la parcelle cadastrée section AP n° 45, située 5001 rue Saint-Sébastien à Saint-Sylvain (Calvados). Par un arrêté du 17 juillet 2023, le maire de la commune s’est opposé à la réalisation de ces travaux. Par une ordonnance n° 2400424 du 1er mars 2024, la présidente du tribunal administratif de Caen, juge des référés, a suspendu l’exécution de l’arrêté du 17 juillet 2023 et enjoint au maire de la commune de procéder à une nouvelle instruction de la demande et de prendre une nouvelle décision dans un délai d’un mois. Par un arrêté du 28 mars 2024, le maire de la commune de Saint-Sylvain ne s’est pas opposé à la déclaration préalable souscrite par la société Cellnex France Infrastructures sous réserve du respect d’une prescription relative au raccordement électrique du projet. Par la présente requête, les sociétés Cellnex France Infrastructures et Bouygues Télécom demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du 17 juillet 2023.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 17 juillet 2023 :  
 
Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourrait suffire à la justifier est entaché d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.  
 
Pour s’opposer aux travaux faisant l’objet de la déclaration préalable souscrite par les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures, le maire de la commune de Saint-Sylvain s’est fondé sur les motifs tenant à la méconnaissance des articles A1 et A11 du règlement du plan local d’urbanisme, la méconnaissance des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme et de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme, ainsi qu’à la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 600-12-1 du code de l’urbanisme : « L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision ». 
 
Ainsi qu’il a été dit au point 3, la décision attaquée est, pour partie, fondée sur des motifs tirés de la méconnaissance du règlement du plan local d’urbanisme de la communauté de communes Cingal – Suisse Normande, approuvé par une délibération du 31 mars 2022. Toutefois, ce document d’urbanisme a été annulé par le tribunal administratif de Caen par un jugement n° 2201261 du 1er juillet 2024, devenu définitif. Par suite, ces motifs sont entachés d’illégalité.  
 
En deuxième lieu, l’application des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme est conditionnée à l’identification, par le règlement du plan local d’urbanisme, d’éléments à préserver. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, et dans la mesure où le plan local d’urbanisme identifiant les éléments à préserver a été annulé, le motif tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne saurait justifier légalement l’arrêté attaqué.  
 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé en périphérie de la commune de Saint-Sylvain, au sein d’une vaste zone agricole qui ne présente pas d’intérêt particulier, et que l’antenne a vocation à être implantée à proximité d’un hangar. Dans ces conditions, et alors, en outre, que les caractéristiques du pylône permettent d’en limiter l’impact visuel, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet porterait atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants. Par suite, le moyen tiré de ce que le motif tenant à la méconnaissance de l’article R. 111-27 est entaché d’une erreur d’appréciation doit être accueilli.  
 
Il résulte de tout ce qui précède qu’aucun des motifs de l’arrêté attaqué n’est de nature à justifier légalement la décision de refus d’autorisation d’urbanisme.   
 
En ce qui concerne la substitution de motifs :  
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.  
 
D’une part, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 332-8 du même code : « Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d'équipements publics exceptionnels ». 
 
Il résulte de ces dispositions que, pour leur application, l’extension ou le renforcement du réseau de distribution d’électricité pour l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile est susceptible d’être regardé comme ayant le caractère d’un équipement public exceptionnel eu égard à la nature de l’opération qui répond à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et à sa situation d’éloignement des zones desservies en électricité. Lorsqu’un pétitionnaire s’est engagé à prendre en charge le coût de travaux d’extension ou de renforcement du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires par l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, l’autorisation de construire l’infrastructure ne peut pas être refusée, sur le fondement de l’article L. 111-11 du même code, sauf à ce qu’un motif autre que financier ne le permette. 
 
Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la notice de présentation du projet jointe à la déclaration préalable de travaux, que la société pétitionnaire s’est engagée à prendre à sa charge le coût des travaux d’extension du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires, le cas échéant, par l’implantation de l’antenne projetée. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’une contribution peut légalement être mise à sa charge en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un motif autre que financier justifie la décision de refus d’autorisation. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme n’est pas susceptible de justifier légalement la décision attaquée.  
 
D’autre part, en vertu du principe d’indépendance des législations, il n’appartient pas à l’autorité chargée de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, laquelle relève d’une police spéciale, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d’urbanisme en vigueur. Dès lors, le motif tiré de la méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques n’est pas susceptible de justifier légalement la décision attaquée.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que la demande de substitution de motifs doit être rejetée.  
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible d’entraîner l’annulation de l’arrêté attaqué. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 17 juillet 2023 doivent être accueillies.  
 
Sur les frais d’instance :  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Sylvain une somme globale de 1 500 euros à verser aux sociétés requérantes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures la somme demandée par la commune de Saint-Sylvain à ce titre.  
 
 
D E C I D E : 
  
  
Article 1er : L’arrêté du 17 juillet 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Sylvain s’est opposé à la déclaration préalable de travaux souscrite par la société Cellnex France Infrastructures est annulé.  
  
Article 2 : La commune de Saint-Sylvain versera une somme globale de 1 500 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Sylvain au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom, à la société Cellnex France Infrastructures et à la commune de Saint-Sylvain.   
 
Délibéré après l'audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient : 
- Mme Macaud, présidente, 
- Mme Fanget, conseillère, 
- Mme Kremp-Sanchez, conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2026. 
 
La rapporteure,  
SIGNÉ  
M. KREMP-SANCHEZ 
La présidente, 
SIGNÉ  
A. MACAUD 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 SIGNÉ  
 
E. BLOYET 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
         La greffière, 
 
 
 
         E. BLOYET