TA86 · Tribunal Administratif de Poitiers — 20 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et deux mémoires enregistrés successivement le 30 novembre 2023, le 19 février 2024 et le 17 mai 2024, la chambre d’agriculture de la Charente-Maritime, représentée par Me Drouineau, demande au juge des référés : 
 
1°) de condamner l’Etat, représenté par le préfet de la Charente-Maritime, sur le fondement des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, à lui verser une provision de 140 000 euros « au titre du bail emphytéotique consenti par le préfet de la Charente-Maritime pour l’année 2022 et 2023 » ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- le juge administratif est compétent dès lors que le bail emphytéotique litigieux est un contrat administratif portant occupation du domaine public ; 
- l’existence de l’obligation de créance à hauteur de 140 000 euros n’est pas sérieusement contestable en application du principe de non-gratuité de l’occupation du domaine public, et dès lors que le bail emphytéotique conclu prévoyait le paiement d’un loyer annuel de 47 000 francs et la révision triennale de ce loyer ; 
- le montant de l’obligation n’est pas sérieusement contestable dès lors que la consistance des locaux occupés a évolué avec la conclusion de l’avenant du 29 mars 1999 et que la valeur locative du bien a été évaluée en fonction de critères objectifs, notamment des loyers similaires pratiqués sur ce type d’occupation. 
 
Par trois mémoires en défense enregistrés le 1er février 2024, le 13 mars 2024 et le 4 juin 2024, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- l’existence de l’obligation est sérieusement contestable dès lors que l’avenant du 29 mars 1999 prévoit la mise à disposition gratuite des locaux occupés, que les parties ont renoncé, de ce fait, à la réactualisation triennale du loyer, et que la chambre d’agriculture ne pouvait effectuer une modification unilatérale des clauses financières du contrat ; 
- le montant de l’obligation est sérieusement contestable en ce que le loyer sollicité ne tient pas compte des contreparties dont bénéficie la chambre d’agriculture notamment l’accès de ses agents et de ses élus sur la base de tarifs préférentiels, ce loyer ne pouvant être déterminé par la simple valeur locative du bien alors que les investissements et aménagements réalisés par l’Etat resteront la propriété du bailleur en fin de bail. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- la loi du 25 juin 1902 relative aux baux emphytéotiques ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Le président du tribunal a désigné M. A... pour statuer sur les demandes de référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1.  Par une convention du 28 septembre 1977, qualifiée par les parties de « bail emphytéotique », et conclue pour une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans à compter du 1er janvier 1974, la chambre d’agriculture de la Charente-Maritime a mis à disposition du département de la Charente-Maritime le rez-de-chaussée d’un immeuble de La Rochelle pour assumer une activité de restauration inter-administrative. Le bail était initialement accordé moyennant le paiement d’un moyen annuel de 47 000 francs et était révisable à l’expiration de chaque période triennale. Le 9 novembre 1990, le département de Charente-Maritime a cédé ce contrat à l’Etat.  La convention a, en conséquence, été modifiée par avenants du 22 août 1991 et du 29 mars 1999, le second avenant mentionnant que le bail était consenti à titre gratuit. Par un courrier du 23 décembre 2021, la chambre d’agriculture de Charente-Maritime a informé le préfet de la Charente-Maritime de son intention de réclamer à l’Etat à compter du 1er janvier 2022, un loyer annuel à hauteur de 70 000 euros, puis a émis une facture, à ce titre, le 10 mars 2022. Par un courrier du 29 mars 2022, le préfet de la Charente-Maritime a refusé cette révision, en l’absence d’éléments permettant de justifier le montant réclamé. Le 29 septembre 2022, la chambre d’agriculture de Charente-Maritime a réitéré sa demande, en précisant que l’attribution d’une subvention de 35 000 euros au profit de l’association gestionnaire du restaurant inter-administratif avait été décidée en contrepartie de ce loyer, par une délibération du 12 septembre 2022 du président de la chambre départementale d’agriculture. Par des courriers du 25 février 2023, du 6 juillet 2023 et du 1er septembre 2023, la chambre d’agriculture a sollicité à nouveau du préfet de la Charente-Maritime le paiement des loyers. Ces courriers n’ont fait l’objet d’aucune réponse. Par la présente requête, la chambre départementale d’agriculture de Charente-Maritime sollicite la condamnation de l’Etat à lui verser une somme provisionnelle de 140 000 euros au titre des loyers dus pour les années 2022 et 2023. 
 
Sur la compétence de la juridiction administrative : 
 
2.  D’une part, avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance au domaine public d’un bien était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien appartenant à une personne publique ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1 qui exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. D’autre part, ainsi que rappelé par les dispositions de l’article L. 1311-1 du code général des collectivités territoriales, les biens du domaine public des collectivités territoriales sont inaliénables et imprescriptibles. 
 
3. Il résulte de l’instruction que l’immeuble faisant l’objet de la convention du 28 septembre 1977 appartient à la chambre d’agriculture départementale de la Charente-Maritime, établissement public à caractère administratif. Il s’ensuit que la parcelle cadastrée CI n° 457, qui supporte cet ouvrage destiné au service public de restauration administrative et spécialement aménagé à cette fin, doit être regardée comme ayant été incorporée au domaine public de cette personne publique.  
 
4.  Le contrat conclu le 28 septembre 1977 rappelé au point 1 ne peut être qualifié de bail emphytéotique administratif au sens des dispositions de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation, dès lors qu’il a été conclu antérieurement à la promulgation de cette loi et que la nature juridique d’un contrat s’apprécie à la date de sa conclusion. Ainsi, à la date à laquelle le contrat a été conclu, les principes de la domanialité publique prohibaient qu’une collectivité publique confère à un tiers un droit réel sur un terrain appartenant à son domaine public. Si le contrat conclu entre la chambre d’agriculture de la Charente-Maritime et le préfet de la Charente-Maritime présente certaines caractéristiques du bail emphytéotique régi, à la date de la conclusion de ce contrat, par la loi du 25 juin 1902 dont les dispositions ont été ensuite insérées aux articles L. 451-1 et suivants du code rural, il comporte, toutefois, une clause soumettant la cession du bail à l’accord du cessionnaire et au respect des conditions déterminées par ce dernier, et subordonne la location à l’engagement du preneur de garantir l’accès du personnel de la chambre d’agriculture au restaurant administratif exploité à des tarifs préférentiels. Par suite, dès lors qu’il résulte des dispositions du code rural qu’un bail emphytéotique ne peut comporter de clause limitant le droit de libre cession du preneur ou l’usage auquel le bénéficiaire peut affecter les lieux loués, le contrat litigieux comportant occupation du domaine public, ne pouvait être, en dépit de ses mentions et intitulés, un bail emphytéotique. Le contrat en cause, conclu entre deux personnes publiques pour l’exécution d’un service public, est donc un contrat administratif dont le contentieux de l’exécution ressortit à la compétence de la juridiction administrative. 
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : 
 
5. Aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. ».  
 
6. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au juge des référés de rechercher si, en l’état du dossier qui lui est soumis, l’obligation du débiteur éventuel de la provision est ou non sérieusement contestable sans avoir à trancher ni de questions de droit se rapportant au bien-fondé de cette obligation ni de questions de fait soulevant des difficultés sérieuses et qui ne pourraient être tranchées que par le juge du fond éventuellement saisi. De même, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. Dans l’hypothèse où l’évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d’une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant. 
 
7. L’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques énonce : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ». Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature, procurés au titulaire de l'autorisation ». Et selon l’article L. 2123-3 de ce code : « Les personnes publiques mentionnées à l’article L.1 peuvent opérer, entre elles, un transfert de gestion des immeubles dépendant de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeubles en fonction de leur affectation ».  
 
8. D’une part, il résulte de l’instruction que l’avenant n° 2 la convention litigieuse, conclu le 29 mars 1999, n’a prévu le versement d’aucune redevance d’occupation du domaine public et que la chambre départementale d’agriculture a souhaité instaurer une telle redevance en application de l’article 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ladite convention ne rentrant dans aucune des dérogations au principe de gratuité prévu par les dispositions de cet article. Toutefois, la convention litigieuse, conclue entre deux personnes publiques, qualifiée par les parties de « bail emphytéotique », peut être regardée non comme constituant une convention d’occupation du domaine public de la chambre d’agriculture mais, eu égard à ses stipulations, comme opérant un transfert de gestion de l’immeuble dépendant de son domaine public pour permettre à l’Etat, personne publique bénéficiaire, de gérer cet immeuble en fonction de son affectation comme le permettent les dispositions de l’article L. 2123-3 du code général de la propriété des personnes publiques. Ainsi, la nécessaire requalification juridique de la convention litigieuse soulève d’importantes questions de droit, qu’il n’appartient pas au juge du référé provision de trancher. 
 
9. D’autre part, la redevance imposée à un occupant du domaine public doit être calculée non seulement en fonction de la valeur locative d'une propriété privée comparable à la dépendance du domaine public pour laquelle la permission est délivrée mais aussi en fonction de l'avantage spécifique procuré par cette jouissance du domaine public. Ainsi, à supposer même, comme le soutient la requérante, que la convention litigieuse puisse être regardée comme constituant une convention d’occupation du domaine public, les éléments produits par la chambre d’agriculture sont insuffisants pour permettre au juge d’exercer son contrôle sur les bases de calcul retenues et de vérifier ainsi que les montants fixés correspondent à la valeur locative du domaine mais également à l’avantage que l’occupant en retire.  
 
10. Dans ces conditions, la créance dont la chambre d’agriculture de Charente-Maritime se prévaut ne peut être regardée comme non sérieusement contestable au sens de l’article R. 541-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées par la chambre départementale d’agriculture sur ce fondement ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
11.  L’Etat n’étant pas partie perdante dans la présente instance, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à sa charge le versement de la somme demandée par la chambre d’agriculture de Charente-Maritime au titre des frais exposés. 
 
 
O R D O N N E: 
 
Article 1er : La requête de la chambre d’agriculture de Charente-Maritime est rejetée. 
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la chambre d’agriculture de Charente-Maritime et au préfet de la Charente-Maritime. 
 
 
Fait à Poitiers, le 20 octobre 2025 
 
 
Le juge des référés, 
 
Signé 
 
P. A... 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
 
   Pour le greffier en chef, 
 
La greffière 
 
 
 
 
 
N. COLLET