TA21 · 1ère chambre — 27 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête et un mémoire, enregistrés, sous le n° 2303722, les 27 décembre 2023 et 18 décembre 2024, le parti communiste français de la Nièvre et M. A... B..., représentés par Me Crusoé et Me Ogier, demandent au tribunal : 
  
1°) d’annuler l’arrêté du 25 octobre 2023 par lequel le préfet de la Nièvre a interdit un rassemblement de voie publique le 25 octobre 2023 à dix-huit heures, place de la Résistance à Nevers, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- la mesure d’interdiction n’est pas proportionnée dès lors que, à la supposer établie, l’existence de risques de troubles graves à l’ordre public ou de commission d’infractions ne suffit pas à justifier une interdiction, si des moyens sont mobilisables pour les neutraliser, d’autant que la liberté de manifester est une condition essentielle de la démocratie ; 
- l’Etat doit permettre le bon déroulement des manifestations y compris pour les réunions réunissant des opinions impopulaires ou exposées à des mouvements de contestation ; 
- l’ampleur potentielle des troubles doit faire l’objet d’estimations concrètes ; 
- la manifestation prévue ne vise pas, contrairement à ce qui ressort de la motivation de l’arrêté litigieux, à provoquer ou légitimer des actes terroristes ; 
- l’arrêté amalgame manifestation de soutien au peuple palestinien et manifestation ayant pour objet de valoriser et de soutenir les actions du Hamas pour en déduire qu’une manifestation de soutien au peuple palestinien constituerait en elle-même une atteinte à la dignité humaine ; 
- de nombreuses manifestations s’étaient déroulées sur le territoire national à la date de la décision attaquée et aucune n’avait donné lieu à des heurts, le risque d’affrontements allégué par le préfet était alors artificiel et hypothétique et ne pouvait justifier l’interdiction. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2024, le préfet de la Nièvre, conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
à titre principal, la requête est dépourvue d’effet utile ; 
à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n’est fondé. 
 
  
Par une ordonnance du 19 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 1 0 octobre 2025. 
 
 
II. Par une requête enregistrée, sous le numéro n° 2403167, le 16 septembre 2024, le parti communiste français de la Nièvre et M. A... B..., représentés par Me Crusoé et  Me Ogier, demandent au tribunal : 
  
1°) de condamner l’Etat à leur verser la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice qu’ils ont subi du fait de l’édiction de l’arrêté du 25 octobre 2023 portant interdiction d’un rassemblement de voie publique, le 25 octobre 2023 à 18 heures, place de la Résistance à Nevers, ayant pour objet : « La paix en Israël et en Palestine » ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- la responsabilité pour faute de l’Etat est engagée dès lors que l’arrêté du  25 octobre 2023 est entaché d’illégalité ; 
- cet arrêté, au regard de ses motifs, est de nature à porter atteinte à l’image, à la réputation et à la considération des requérants, outre qu’il génère un préjudice moral à leur encontre. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 janvier 2025, la préfète de la Nièvre conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que : 
- à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que celle-ci ne développe ni moyens ni conclusions et qu’elle méconnaît à ce titre les dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ; 
- à titre subsidiaire, aucune faute n’a été commise et les préjudices allégués ne sont pas établis. 
 
  
Par une ordonnance du 19 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au  10 octobre 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution, notamment son Préambule ; 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le règlement d’exécution 2023/1505 du Conseil du 20 juillet 2023 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2023/420 ; 
- le code de la sécurité intérieure ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Frey, rapporteure,  
- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Les requêtes nos 2303722 et 2403167 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
Le 21 octobre 2023, le parti communiste français de la Nièvre, par l’intermédiaire de son secrétaire fédéral, M. B..., a déclaré un rassemblement statique « pour la paix en Israël et en Palestine », le mercredi 25 octobre 2023 à dix-huit heures, place de la Résistance à Nevers. Par un arrêté du 25 octobre 2023, le préfet de la Nièvre a interdit ce rassemblement. Ce même jour, M. B... a formé contre cet arrêté un recours gracieux qui a fait l’objet d’un rejet implicite. Par la requête enregistrée sous le n° 2303722, le parti communiste français de la Nièvre et M. B... demandent l’annulation de ces deux décisions. Par courrier du  26 janvier 2024, le parti communiste français de la Nièvre et M. B... ont sollicité l’indemnisation par l’Etat du préjudice que leur ont causé ces décisions. Du silence gardé par la préfète de la Nièvre à la suite de ce courrier est née une décision implicite de rejet. Par la requête enregistrée sous le n° 2403167, les requérants demandent que l’Etat soit condamné à leur verser, en réparation de leur préjudice, la somme de 2 000 euros. 
 
 
Sur l’exception de non-lieu : 
 
La circonstance qu'une décision ait produit tous ses effets avant la saisine du juge n'est pas, à elle seule, de nature à priver d'objet le recours pour excès de pouvoir contre cette décision. Dans ces conditions, la préfète de la Nièvre n’est pas fondée à soutenir qu’il n’y a plus lieu de se prononcer sur la légalité de l’arrêté du 25 octobre 2023 aux motifs que, d’une part, cette mesure est entièrement exécutée et ne produit plus aucun effet dans l’ordonnancement juridique et, d’autre part, que d’autres rassemblements ont été organisés dans les mois suivants. Par suite l’exception de non-lieu à statuer opposée dans l’instance n° 2303722 doit être écartée. 
 
 
  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 25 octobre 2023 : 
 
L’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure soumet à l’obligation de déclaration préalable « tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique ». Il résulte des articles L. 211-4 et R. 211-1 de ce code qu’il appartient au représentant de l’Etat dans le département d’interdire par arrêté toute « manifestation projetée de nature à troubler l'ordre public ». 
  
Le respect de la liberté de manifestation et de la liberté d’expression, qui ont le caractère de libertés fondamentales au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec l’exigence constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. Il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, d’apprécier le risque de troubles à l’ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir de tels troubles, au nombre desquelles figure, le cas échéant, l’interdiction de la manifestation, si une telle mesure présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances, en tenant compte des moyens humains, matériels et juridiques dont elle dispose. Une mesure d’interdiction, qui ne peut être prise qu’en dernier recours, peut être motivée par le risque de troubles matériels à l’ordre public, en particulier de violences contre les personnes et de dégradations des biens, et par la nécessité de prévenir la commission suffisamment certaine et imminente d’infractions pénales susceptibles de mettre en cause la sauvegarde de l’ordre public même en l’absence de troubles matériels.   
 
D’une part, les hostilités dont le Proche-Orient était alors le théâtre, à la suite des attaques commises par des membres du Hamas sur le territoire israélien le 7 octobre 2023, étaient à l’origine d’un regain de tensions sur le territoire français, qui s’est notamment traduit par une recrudescence des actes à caractère antisémite. Dans ce contexte, les manifestations sur la voie publique ayant pour objet, directement ou indirectement, de soutenir le Hamas, organisation inscrite sur la liste de celles qui font l’objet de mesures restrictives spécifiques dans le cadre de la lutte contre le terrorisme par le règlement d’exécution du Conseil du  20 juillet 2023 visé ci-dessus, de justifier ou de valoriser les exactions telles que celles du  7 octobre 2023 étaient de nature à entraîner des troubles à l’ordre public, résultant notamment d’agissements relevant du délit d’apologie publique du terrorisme ou de la provocation publique à la discrimination, à la haine ou à la violence contre un groupe de personnes à raison de son appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion. 
  
D’autre part, il appartenait à l’autorité préfectorale, compétente en la matière en vertu des dispositions mentionnées au point 4, d’apprécier, à la date à laquelle elle s’est prononcée, la réalité et l’ampleur des risques de troubles à l’ordre public susceptibles de résulter de chaque manifestation déclarée ou prévue, en fonction de son objet, déclaré ou réel, de ses caractéristiques propres et des moyens dont elle disposait pour sécuriser l’événement. A ce titre, il revenait au préfet compétent, sous le contrôle du juge administratif, de déterminer, au vu non seulement du contexte national décrit au point 6 mais aussi des circonstances locales, s’il y avait lieu d’interdire une manifestation présentant un lien direct avec le conflit israélo-palestinien, quelle que soit du reste la partie au conflit qu’elle entendait soutenir, sans pouvoir légalement motiver une interdiction par la seule référence à l’instruction reçue du ministre ni la prononcer du seul fait qu’elle visait à soutenir la population palestinienne. 
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l’article de presse, de l’événement Facebook et du communiqué de presse du parti communiste français de la Nièvre d’appel au rassemblement du 25 octobre 2023 en litige, que celui-ci vise à se mobiliser « pour la paix et la justice en Israël et en Palestine » et condamne les « actes terroristes perpétrés par le Hamas le 7 octobre contre la population civile israélienne ». Cette condamnation est sans ambiguïté : « Nous appelons à ce que leurs auteurs soient traduits devant les juridictions internationales, et nous exprimons notre solidarité avec le peuple israélien et exigeons la libération immédiate des otages ». La préfète de la Nièvre soutient toutefois dans son mémoire en défense que ce rassemblement visait en réalité à provoquer et légitimer les exactions du  7 octobre 2023 dès lors que le parti communiste français de la Nièvre, dans l’appel à manifester, condamnait également « le choix du gouvernement israélien d’extrême droite de bombarder aveuglement des civils et de soumettre des millions de Gazaouis à un blocus responsable d'une catastrophe humanitaire, au nom d’une logique de vengeance qui relève de crimes de guerre selon le droit international » et se déclarait « pleinement solidaire du peuple palestinien qui voit ses droits à 1’existence et a un Etat niés depuis des décennies, et qui subit la colonisation, l'annexion et un régime de discriminations dans l’indifférence générale ». Pour autant cette prise de position contre la politique mise en œuvre par le gouvernement israélien et en faveur du peuple palestinien ne remet pas en cause la sincérité de la condamnation des attaques terroristes et n’établit pas davantage que le rassemblement en litige aurait pour objet, directement ou indirectement, d’encourager ou de valoriser de telles exactions. L’appel à manifester se conclut d’ailleurs en ces termes : « nous lançons un appel à l’unité de la Nation contre l’antisémitisme et le racisme anti-musulman ». 
 
En deuxième lieu, la préfète de la Nièvre ne fait état d’aucun élément, lié notamment aux circonstances ou au contexte local, établissant l’existence d’un risque de troubles matériels à l’ordre public ou de commission suffisamment certaine et imminente d’infractions pénales justifiant la mesure d’interdiction du rassemblement en litige. 
  
En dernier lieu, la préfète de la Nièvre ne démontre pas qu’il était impossible pour la préfecture d’assurer le maintien de l’ordre public dans le cadre du rassemblement organisé le  25 octobre 2023, qui devait réunir pour une durée limitée à une heure-et-demie environ, soixante-quinze personnes, place de la Résistance à Nevers dans un cadre statique. 
  
Il résulte de tout ce qui précède que le parti communiste français de la Nièvre et  M. B... sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 25 octobre 2023 interdisant le rassemblement projeté le mercredi 25 octobre 2023 à dix-huit heures, place de la Résistance à Nevers. 
 
Sur les conclusions à fin d’indemnisation : 
 
Comme il a été dit au point 11, l’arrêté portant interdiction de la manifestation organisée par le parti communiste français de la Nièvre est illégal et donc fautif. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que certaines des allégations graves et dépourvues de fondement contenues dans cet arrêté auraient porté atteinte à l’image, à la réputation ou à la considération des requérants et leur auraient ainsi causé un préjudice dont ils seraient fondés à demander réparation. 
 
Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par le parti communiste français de la Nièvre et M. B... ne peuvent qu’être rejetées.   
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens par le parti communiste français de la Nièvre. 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 25 octobre 2023 par lequel le préfet de la Nièvre a interdit un rassemblement statique « pour la paix en Israël et en Palestine », le mercredi 25 octobre 2023 à dix-huit heures, place de la Résistance à Nevers est annulé. 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2303722 et la requête n° 2403167 sont rejetés. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié au parti communiste français de la Nièvre, à  M. A... B... et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie en sera adressée à la préfète de la Nièvre. 
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Olivier Rousset, président, 
Mme Valérie Zancanaro, première conseillère, 
Mme Céline Frey, première conseillère, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
C. FreyLe président, 
 
 
 
 
O. Rousset 
 
La greffière, 
 
 
 
 
C. Chapiron 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition, 
La greffière,