TA78 · 8ème chambre — 12 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 juillet 2023 et le 27 juin 2025, la société Filigrane, représentée par Me Aymard de la Ferté Sénectère, demande au tribunal :  
 
1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 16 214 euros hors taxe, soit 19 456,80 euros toutes taxes comprises, en réparation du préjudice résultant des prestations supplémentaires qu’elle estime avoir dû effectuer pour l’exécution du marché de dépoussiérage conclu avec le service de la documentation nationale du cadastre (SDNC) ;  
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- la requête est recevable dès lors que le cahier des clauses administratives générales (CCAG) des marchés publics de fourniture courantes et de services n’est pas une pièce contractuelle opposable dans le cadre de l’exécution du contrat litigieux ; 
- la requête est recevable dès lors que la facture émise pour réclamer le solde du marché ne peut être regardée comme une facture finale susceptible de faire courir des délais de forclusion autres que ceux relevant de la prescription quadriennale ; 
- le service de la documentation nationale du cadastre (SDNC) n’a pas respecté ses obligations contractuelles, l’obligeant à réaliser des prestations supplémentaires indispensables à la réalisation de sa mission ; 
- le conditionnement des registres à dépoussiérer n’était pas conforme dès lors que les cartons utilisés étaient trop grands et trop lourds (environ 30 kg) et les palettes accueillant ces cartons pas assez résistantes, entrainant la détérioration de plusieurs cartons et impliquant un temps de manipulation plus important par son équipe ; 
- les rotations de transport des palettes n’ont pas été effectuées conformément aux stipulations contractuelles selon lesquelles d’une part, un maximum de 10 à 12 palettes devaient être présentes simultanément au sein de ses locaux et d’autre part, les arrivées et départs des palettes devaient être organisées de manière à ce que les équipes chargées du dépoussiérage ne soient pas en attente de documents à traiter ; 
- ces manquements contractuels ont entrainé 67 jours de travail supplémentaires ; 
- ces manquements ont également conduit à des frais supplémentaires de stockage des documents à raison de 22 jours de stockage pour un tarif de 10 euros hors taxe par palette et par jour ; 
- s’agissant des conclusions reconventionnelles de l’Etat, elle a réalisé les prestations prévues en dépoussiérant 19 376 items dans les délais fixés par le contrat et le préjudice invoqué par le SDNC n’est pas établi. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 5 juin 2025, le service de la documentation nationale du cadastre (SDNC), représenté par Me Blard, conclut au rejet de la requête, à ce que la société Filigrane soit condamnée à lui verser la somme de 2 000 euros au titre des préjudices subis du fait de ses manquements contractuels et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Filigrane au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que : 
- la requête est irrecevable dès lors que le mémoire en réclamation adressé par la société Filigrane est postérieur au paiement de la facture finale du 8 décembre 2022, entrainant l’extinction des droits financiers des parties ; 
- elle est également tardive dès lors que le mémoire en réclamation adressé le 9 mars 2023 a été transmis plus de deux mois après la naissance du différent, en méconnaissance de l’article 46.2 du CCAG des marchés publics de fournitures courantes et de services ; 
- la demande indemnitaire n’est pas fondée dès lors qu’aucune faute contractuelle ne peut lui être reprochée dans le cadre de l’exécution du contrat ; d’une part, aucune rupture de rotation des palettes ne peut lui être imputée et d’autre part, aucune stipulation contractuelle ne portait sur le conditionnement des palettes ; 
- la prestation confiée à la société Filigrane, consistant à dépoussiérer 19 376 ouvrages, a fait l’objet d’une rémunération forfaitaire à hauteur de 18 156 euros TTC ; aucune prestation supplémentaire n’a été effectuée puisqu’aucun ouvrage supplémentaire n’a été dépoussiéré ; 
- à titre subsidiaire, les préjudices invoqués ne sont pas justifiés, sont hypothétiques et ne sont pas en lien direct avec les fautes alléguées ; la société Filigrane ne justifie pas de 67 jours de travail supplémentaire réalisés, ni de frais supplémentaires de stockage ; 
- en vertu du principe dégagé par la jurisprudence Mergui (Conseil d’Etat, 1971), l’administration ne peut être condamnée à une somme qu’elle ne doit pas ;  
- à titre infiniment subsidiaire, les prétentions indemnitaires de la société Filigrane sont disproportionnées dès lors qu’une entreprise est uniquement fondée à réclamer une indemnisation correspondant à son manque à gagner, et non le remboursement de sommes acquittées auprès d’un prestataire extérieur au marché ; 
- la société Filigrane a commis des manquements et négligences de nature à exonérer le SDNC de sa responsabilité : elle a établi son offre sans effectuer préalablement une visite du site où étaient stockés les registres à traiter, elle a sous-estimé le temps nécessaire à la réalisation de sa mission, elle n’a imposé aucune prescription relative aux modalités de transport et de conditionnement des palettes alors même qu’elle est professionnelle de ce secteur d’activité, elle ne démontre pas avoir mobilisé le personnel adéquat, elle n’a alerté l’administration de difficultés que le 28 octobre 2022, soit plus d’un mois après le début d’exécution des prestations  ; 
- l’Etat est fondé à présenter des conclusions reconventionnelles : la société Filigrane n’a pas respecté ses obligations contractuelles portant atteinte à l’image du SDNC et entrainant une surcharge de travail pour les services administratifs ; les palettes à destination des archives n’étaient pas bien filmées et le dépoussiérage n’a pas été correctement effectué ; l’Etat est donc fondé à lui réclamer la somme de 2 000 euros en réparation de ses préjudices. 
 
 
Par une ordonnance du 30 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 juillet 2025. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu :  
le code de la commande publique ; 
le code de justice administrative. 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Geismar, 
- les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique, 
- les observations de Me Aymard de la Ferté Sénectère, pour la société Filigrane, 
- et les observations de Me Gallo, représentant l’Etat. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Le service de la documentation nationale du cadastre (SDNC), dépendant de la direction générale des finances publiques, a, par un bon de commande signé le 22 juillet 2022, confié à la société Filigrane une mission de dépoussiérage de 19 376 registres hypothécaires destinés aux archives départementales pour un montant forfaitaire de 18 156 euros toutes taxes comprises (TTC). La prestation de dépoussiérage effectuée par la société Filigrane entre le       19 septembre et le 28 novembre 2022, a été réglée par le ministère des finances et des comptes publics par le versement d’un acompte de 50 % le 22 octobre 2022, puis du solde sur présentation d’une facture finale le 8 décembre suivant. La société Filigrane a présenté une réclamation préalable le 9 mars 2023 tendant au paiement d’une somme de 16 214,00 HT, soit 19 456,80 euros TTC, en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait des manquements du SDNC dans l’exécution du contrat. N’ayant pas obtenu de réponse, elle demande au tribunal, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 16 214 euros hors taxe (HT) soit 19 456,80 TTC. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
2. Les difficultés rencontrées dans l’exécution d’un marché à forfait ne peuvent ouvrir droit à indemnité au profit de l’entreprise titulaire du marché que dans la mesure où celle-ci justifie soit que ces difficultés trouvent leur origine dans des sujétions imprévues ayant eu pour effet de bouleverser l’économie du contrat soit qu’elles sont imputables à une faute de la personne publique commise notamment dans l’exercice de ses pouvoirs de contrôle et de direction du marché, dans l’estimation de ses besoins, dans la conception même du marché ou dans sa mise en œuvre, en particulier dans le cas où plusieurs cocontractants participent à la réalisation de travaux publics. 
 
3. Il résulte de l’instruction que le SDNC a demandé par courriel du 20 mai 2022 à la société Filigrane un devis pour le dépoussiérage de 50 000 registres sur les six faces incluant une opération de conditionnement en pochettes à soufflet en papier permanent des registres trop endommagés, et pour le reste, un conditionnement sur palette, en indiquant qu’il se chargeait du transport. En réponse à une demande de précisions de la société Filigrane portant sur les prestations à effectuer portant notamment sur le conditionnement prévu pour le transport et les dimensions des cartons utilisés, le SDNC a répondu le 8 juin suivant que les quantités et la qualité des registres étaient en cours d’évaluation et que le conditionnement pour le transport n’était pas encore défini. La société Filigrane a adressé au SDNC un devis pour une 1ère tranche le 15 juin 2022 portant sur le dépoussiérage de 19 376 items dont 195 documents abimés par une équipe de quatre personnes pendant 17 jours et une journée par un coordonnateur de chantier, soit un montant de 14 403,00 euros HT pour la main d’œuvre et 727 euros pour les fournitures et les frais de mise en place de l’équipe. Il résulte également de l’instruction que ce devis était accompagné d’un document intitulé « Dépoussiérage et reconditionnement des registres - Etude et protocole de traitement » établi par la société Filigrane. Le SDNC a signé un bon de commande correspondant au devis, le 22 juillet 2022. La société Filigrane soutient que le SDNC a commis des fautes dans l’exercice de ses pouvoirs de contrôle et de direction du marché et de sa mise en œuvre, qui l’ont obligée à réaliser des prestations supplémentaires indispensables à la réalisation de sa mission de dépoussiérage des 19 376 items prévue au contrat, correspondant à 67 jours de travail s’ajoutant au 68 jours initialement prévus au contrat. 
 
4. En premier lieu, la société Filigrane soutient que le conditionnement par le SDNC des items sur les palettes pour leur transport dans ses locaux était inadéquat. Elle fait ainsi valoir que les palettes utilisées étaient trop petites et pas suffisamment solides, que les items étaient conditionnés dans des cartons trop grands et trop lourds, que plusieurs palettes sont arrivées « en vrac » dans le camion de transport et plusieurs cartons ont été détériorés, générant une augmentation du temps de manipulation par ses équipes et une présence plus importante des transporteurs sur son site.  
 
5. Il ressort du document établi par la société Filigrane daté du mois de juin 2022 intitulé « Dépoussiérage et reconditionnement des registres  - Etude et protocole de traitement » dont il est constant qu’il était intégré au contrat, que le SDNC assurait, par l’intermédiaire de son transporteur Geodis, le transport des palettes contenant les ouvrages à dépoussiérer du site de Saint-Florentin (89) vers la société Filigrane, puis une fois la prestation de dépoussiérage effectuée, vers les services des archives départementales chargés d’en assurer la conservation. Aucune stipulation des documents contractuels ne précise les caractéristiques des palettes et les dimensions, le volume et le poids des cartons contenant les registres pour leur transport jusqu’à la société Filigrane. En outre, le document intitulé « Dépoussiérage et reconditionnement des registres - Etude et protocole de traitement » précisait, s’agissant du calendrier que : « à compter de la date de validation du devis, un délai de 4 à 6 semaines sera pris avant de début de la prestation afin de finaliser au mieux l’organisation du chantier. (…) ». Il résulte de l’instruction que ce délai a permis aux parties notamment par un échange « audio » de préciser le calendrier prévisionnel des opérations de dépoussiérage, le nombre de rotations, la date et le volume au moins des deux premières rotations, en retenant le lundi comme jour de rotation. En revanche, il ne ressort d’aucun élément du dossier que la société Filigrane aurait demandé des précisions sur le conditionnement des palettes et des cartons, comme elle avait la possibilité de le faire durant ce temps dédié contractuellement à la finalisation et à l’organisation du chantier. Il résulte au contraire de l’instruction que la société Filigrane s’est engagée dans un devis du 15 juin 2022 sur un nombre forfaitaire de jours de travail sans autre précision sur les modalités de conditionnement des registres à dépoussiérer pour leur transport alors que ces éléments étaient nécessaires à une juste évaluation de la charge de travail et par suite à la fixation de son prix. Par ailleurs, si la société Filigrane justifie de la détérioration au cours du transport de certains chargements de cartons sur les palettes, ayant pu conduire à un temps de déchargement plus long, elle ne justifie pas du surcroit de travail en résultant pour ses personnels dès lors que le déchargement incombait au transporteur. Enfin, il ressort des échanges de courriel produits au dossier que suites aux observations de la société Filigrane suite à la première rotation du 26 septembre 2022 sur le conditionnement des palettes, le SDNC est intervenue auprès de son transporteur. Ainsi, faute d’avoir elle-même fait préciser les modalités de conditionnement des registres adaptées à ses prestations, la société Filigrane n’est pas fondée à soutenir que le SDNC aurait commis une faute dans le conditionnement des cartons et des palettes lui ayant été livrés.  
 
6. En second lieu, la société Filigrane soutient que les modalités de livraison des registres n’ont pas été respectées, et qu’elle a dû fait face à des ruptures de rotations, entrainant selon elle une perte de deux jours de travail par rotation ainsi qu’à des livraisons tardives au-delà de 17h, alors que ses salariés avaient quitté leur service. Elle soutient également avoir dû assurer le stockage de plus de 12 palettes, excédant le volume maximal prévu par le contrat. 
 
7. Il ressort des termes du protocole de traitement mentionné au point 5  que : « La DGFIP organisera les rotations de transport de manière à ce que maximum 10 à 12 palettes soient présentes simultanément au sein des locaux Filigrane. En outre, les arrivées et départs devront être prévus de manière à ce que l’équipe de dépoussiérage ne soit pas en attente de documents à traiter. L’enchainement des traitements de palettes est indispensable au respect des délais proposés et au bon suivi de la prestation globale. ». En outre, dans une rubrique descriptive sur le fonctionnement de la société, il est indiqué que : « « La réalisation de la prestation aura lieu du lundi au vendredi. Les horaires de travail étant de 7h00 par jour avec 1h00 de pause déjeuner (variation possible) ». 
 
8. Il résulte de ces stipulations que le SDNC était chargé d’organiser les rotations de transport des palettes vers la société Filigrane, et depuis cette société vers les archives départementales concernées, en évitant que les équipes de la société Filigrane soient en attente de documents à traiter. Il résulte en outre de l’instruction qu’un calendrier prévisionnel des rotations a été établi au cours de la période préparatoire du chantier, entre le 22 juillet et le 19 septembre 2022, qui prévoyait huit rotations les lundis. Il a été communiqué par le SDNC à la société Filigrane avant le début des opérations sans que celle-ci n’émette de remarques sur le jour de rotation ainsi défini, le temps de chargement et de déchargement ou encore sur les horaires des livraison et les horaires de travail au sein de l’entreprise, qui n’étaient pas non plus fixés dans les documents du contrat. Ainsi, si la question des rotations de palettes a donné lieu à des échanges et a généré des difficultés d’organisation au sein de la société Filigrane, qui justifie avoir été en attente de livraison de palettes, notamment en raison de l’état de santé du conducteur chargé de livrer les palettes le 9 novembre 2022, ou en raison des congés des services relevant des archives départementales, ces difficultés ne sont pas la conséquence d’un manquement par le SDNC à ses obligations telles que précisées par les  stipulations du contrat. En outre, il résulte également de l’instruction et notamment du courriel du 26 septembre 2022 que si la société a pu avoir la charge de 15 palettes, excédant ainsi le maximum de 12 palettes prévu au contrat, cette situation n’est pas imputable à l’administration qui avait bien fait livrer 12 palettes lors de la première rotation, mais aux retards pris par la société requérante dans le dépoussiérage des items concernés qui n’ont pas pu être chargés afin d’être livrés aux archives départementales destinataires. Il résulte encore de l’instruction que la société Filigrane n’a pas disposé de l’ensemble du personnel nécessaire sur toute la période pour exécuter les prestations entre deux rotations, et qu’elle n’a pas tenue compte lors de l’élaboration de son devis et notamment pour l’évaluation du nombre de jours de travail nécessaires, d’aléas pourtant inévitables en présence notamment d’une prestation extérieure de transport, en fixant le temps de manipulation des registres à 5 minutes par mètre linéaire, soit 12 jours pour 959 mètres linéaires, à 1 minute par item pour le dépoussiérage, soit 50 jours pour 19 376 items, à 2 minutes par item pour le reconditionnement de 390 registres, soit trois jours et à un forfait de 4 jours pour la formation, la préparation, l’installation et la désinstallation du chantier. Par ailleurs, il résulte de plusieurs échanges de courriels que le SDNC a pris l’attache de ses partenaires, tant de la société chargée du transport des palettes, que de deux services des archives départementales chargées de les réceptionner après traitement par la requérante, afin de permettre une meilleure coordination et l’amélioration des prestations de l’ensemble de ses interlocuteurs, pour faciliter l’exécution de la mission de la société Filigrane. Il résulte ainsi des échanges entre le SDNC et la société Filigrane, notamment des courriels des 12 octobre et 4, 14, 15, 25 novembre 2022, que l’organisation de certaines rotations des palettes a été adaptée d’un commun accord au cours de l’exécution du contrat, et que certaines rotations étaient réorganisées au fur et à mesure de l’exécution du contrat. Compte tenu de ces éléments, et en l’absence de stipulation contractuelle plus précise, la société n’est pas fondée à soutenir que le SDNC aurait commis une faute générant des ruptures de rotation des palettes livrées et devant être acheminées et remis aux archives, après dépoussiérage des registres, ou un allongement du temps de stockage. Pour les mêmes motifs, en l’absence de stipulations du protocole prévoyant des jours ou des heures précis de livraison des palettes ou de retour de ces dernières, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les livraisons, qui ont pu être effectuées au-delà de 17h alors que les équipes affectées aux missions de dépoussiérage finissaient à 17 heures, auraient été effectuées en méconnaissance des termes du contrat. Ainsi, la société Filigrane n’est pas fondée à soutenir, que le SDNC aurait commis une faute dans l’exécution du contrat de dépoussiérage des items. En dernier lieu, si la société Filigrane soutient avoir réalisé des prestations supplémentaires indispensables à la réalisation de la prestation de dépoussiérage lui ayant été confiée, il résulte de l’instruction que le nombre d’ouvrages à dépoussiérer n’a pas évolué, et qu’aucune obligation  supplémentaire ne lui a été imposée au cours de l’exécution du marché. 
 
9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir et les fautes exonératoires qu’aurait commises la requérante, que la société Filigrane n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 19 456,80 TTC. 
 
Sur les conclusions reconventionnelles : 
 
10. Le SDNC soutient que la société Filigrane a commis des manquements, tenant au non-respect du délai imparti pour le traitement des douze premières palettes qui lui ont été adressées, à la mauvaise exécution d’une partie des prestations s’agissant tant de la qualité du dépoussiérage effectué que du filmage insuffisant des palettes, susceptible de fragiliser les items lors de leur transport vers les services d’archives départementales. Il soutient que ces manquements sont fautifs et ont engendré un préjudice qui résulterait de la surcharge de travail occasionnée pour les services d’une part, et de l’atteinte portée à son image d’autre part. Toutefois, le SDNC n’établit pas, par deux courriels au ton courtois et respectueux émanant des archives départementales et faisant état d’un dépoussiérage parfois insatisfaisant de certains documents, et du filmage insuffisant des palettes, d’une atteinte à son image. De même, il n’apporte aucun élément de nature à établir l’existence d’une surcharge de travail que l’exécution de ce marché aurait généré pour ses équipes. Dès lors, les conclusions tendant à ce que la société Filigrane soit condamnée, à titre de réparation, à verser une somme de 2 000 euros doivent être rejetées. 
 
Sur les autres conclusions : 
 
11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la société Filigrane soit mise à la charge de l’Etat. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société requérante la somme que l’Etat réclame à ce même titre. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Filigrane est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera communiqué à la société Filigrane et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. 
 
 
Délibéré après l'audience du 19 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Cayla, présidente, 
M. Bélot, premier conseiller, 
Mme Geismar, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
signé 
 
M. Geismar 
 
 
La présidente, 
 
signé 
  
F. CaylaLa greffière, 
 
signé 
 
G. Le Pré 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.