TA34 · 3ème chambre — 31 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête, enregistrée le 14 novembre 2023 sous le n°2306565, Mme D... C..., représentée par Me Betrom, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 2 octobre 2023 par lequel le président du centre communal d’action sociale (CCAS) de Montpellier a retiré l’arrêté du 10 août 2023 et a prononcé son admission à la retraite pour invalidité à compter du 10 août 2023 ; 
 
2°) d’enjoindre au centre communal d’action sociale de Montpellier de réexaminer sa situation dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge du centre communal d’action sociale de Montpellier une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué est illégal en raison de l’illégalité de la décision en date du 7 avril 2022 qui la déclare inapte à ses fonctions de façon définitive et absolue ; 
*la décision du 7 avril 2022 est insuffisamment motivée ; 
*la décision du 7 avril 2022 est entachée d’incompétence négative ; 
*la décision du 7 avril 2022 est entachée d’un vice de procédure dès lors que l’un des médecins composant le conseil médical ne figure pas sur la liste des médecins agréés de la préfecture ; 
*la décision du 7 avril 2022 est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle n’était pas inapte de façon définitive et absolue à ses fonctions et à toutes fonctions ; 
- l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle n’était pas inapte de façon définitive et absolue à ses fonctions et à toutes fonctions. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 janvier 2024, le centre communal d’action sociale de Montpellier, représentée par Me Constans, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d’une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- à titre principal, la requête est irrecevable ; 
*un protocole transactionnel a été conclu avec la requérante et faisait obstacle à l’introduction d’un recours contentieux à l’encontre de l’arrêté litigieux ; 
*Mme A... C... ne développe aucun moyen en l’encontre de l’arrêté attaqué ; 
*le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la décision du 7 avril 2022 est irrecevable ; 
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
 
II. Par une requête, enregistrée le 6 février 2024 sous le n°2400721, Mme A... C..., représentée par Me Betrom, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 11 octobre 2023 par laquelle la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) lui a refusé l’octroi d’une rente d’invalidité ; 
 
2°) d’enjoindre à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de reconnaître son invalidité comme imputable au service et de la rétablir dans ses droits au bénéfice d’une rente ; 
 
3°) de mettre à la charge de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la décision attaquée est insuffisamment motivée ; 
- la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ; l’invalidité dont elle est atteinte est imputable au service. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2024, la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales conclut au non-lieu à statuer. 
 
Elle fait valoir que suite au recours gracieux de Mme A... C... en date du 24 février 2024, elle a procédé à un nouvel examen de sa situation et lui a attribué une rente viagère d’invalidité au taux de 30 % à compter de la date de liquidation de sa pension le 10 août 2023. 
 
Par un courrier du 19 décembre 2024, la requérante, par l’intermédiaire de son conseil, a été invitée à confirmer le maintien de ses conclusions dans le délai d’un mois, en application de l’article R. 612-5-1 du code de justice administrative. 
 
Par une lettre du 20 décembre 2024, la requérante a indiqué qu’elle entendait maintenir sa requête. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le décret n°2003-1306 du 26 décembre 2003 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bossi, 
- les conclusions de Mme Delon, rapporteure publique, 
- les observations de Me Gally, représentant le centre communal d’action sociale de Montpellier. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A... C... est cadre de santé et a exercé ses fonctions au sein du centre communal d’action sociale (CCAS) de Montpellier. Le 4 avril 2022, le conseil médical en formation restreinte a rendu un avis concluant à l’inaptitude absolue et définitive de Mme A... C... à ses fonctions et à toutes fonctions. Par une décision du 7 avril 2022, le CCAS de Montpellier a décidé de suivre l’avis rendu par le conseil médical. Par une ordonnance n°2202533 du 23 mai 2022, confirmée par une ordonnance n°22TL21230-22TL21231 en date du 18 juillet 2022 de la cour administrative d’appel de Toulouse, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté le recours de la requérante dirigé contre la décision du 7 avril 2022 dès lors qu’elle revêt le caractère d’une mesure préparatoire à une éventuelle admission à la retraite pour invalidité, et est insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Le 9 septembre 2022, le conseil médical a rendu un avis favorable à la mise à la retraite pour invalidité de la requérante. Par un arrêté du 10 août 2023, le président du CCAS de Montpellier a prononcé l’admission à la retraite de Mme A... C... pour invalidité à compter du 1er mars 2023. Par un arrêté du 2 octobre 2023, le président du CCAS de Montpellier a retiré l’arrêté du 10 août 2023 et a prononcé l’admission à la retraite de Mme A... C... pour invalidité à compter du 10 août 2023. Par la requête, enregistrée sous le n°2306565, Mme A... C... demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 2 octobre 2023. 
 
Par courrier du 11 octobre 2023, la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) a donné un avis favorable à la mise à la retraite de l’intéressée au taux global de 30 % mais a indiqué que le bénéfice d’une rente d’invalidité ne pourra pas lui être accordé. Par la requête enregistrée sous le n°2400721, Mme A... C... demande d’annuler la décision du 11 octobre 2023. 
 
Les requêtes n°2306565 et n°2400721 visées ci-dessus sont relatives à la situation d’une même requérante et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne l’arrêté attaqué du 2 octobre 2023 par lequel le CCAS de Montpellier a prononcé la mise à la retraite pour invalidité de Mme A... C... : 
 
S’agissant du moyen tiré de l’exception d’illégalité de la décision du 7 avril 2022 prononçant l’inaptitude absolue et définitive de Mme A... C... à ses fonctions et à toutes fonctions : 
 
L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par la voie de l’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception d’illégalité n’est en outre recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 
Alors que l’adoption de la décision du 7 avril 2022 du CCAS de Montpellier  décidant de suivre l’avis rendu par le conseil médical prononçant l’inaptitude absolue et définitive de Mme A... C... à ses fonctions et à toutes fonctions ne constitue pas un préalable nécessaire à l’intervention de l’arrêté du 2 octobre 2023 portant admission à la retraite pour invalidité de la requérante à compter du 10 août 2023, ces deux actes ne peuvent être regardés comme constituant les éléments d’une même opération complexe. Dès lors, le caractère définitif de la décision du 7 avril 2022 fait obstacle à la recevabilité des moyens contestant la légalité de cette dernière et soulevés à l’occasion d’un recours dirigé contre l’arrêté attaqué du 2 octobre 2023 de mise à la retraite pour invalidité de l’intéressée. Par suite, les moyens tirés de l’insuffisance de motivation, de l’incompétence négative, du vice de procédure et de l’erreur manifeste d’appréciation soulevés, par voie d’exception, à l’encontre de la décision du 7 avril 2022 à l’appui du recours dirigé contre l’arrêté du 2 octobre 2023 doivent être écartés. 
 
S’agissant du moyen tiré de l’erreur d’appréciation : 
 
Aux termes de l’article 30 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, dans sa version alors applicable : « Le fonctionnaire qui se trouve dans l'impossibilité définitive et absolue de continuer ses fonctions par suite de maladie, blessure ou infirmité grave dûment établie peut être admis à la retraite soit d'office, soit sur demande. Lorsque l'admission à la retraite pour invalidité intervient après que les conditions d'ouverture du droit à une pension de droit commun sont remplies par ailleurs, la liquidation des droits s'effectue selon la réglementation la plus favorable pour le fonctionnaire. La mise en retraite d'office pour inaptitude définitive à l'exercice de l'emploi ne peut être prononcée qu'à l'expiration des congés de maladie, des congés de longue maladie et des congés de longue durée dont le fonctionnaire bénéficie en vertu des dispositions statutaires qui lui sont applicables, sauf dans les cas prévus à l'article 39 si l'inaptitude résulte d'une maladie ou d'une infirmité que son caractère définitif et stabilisé ne rend pas susceptible de traitement. En aucun cas, elle ne pourra avoir une date d'effet postérieure à la limite d'âge du fonctionnaire sous réserve de l'application des articles 1er-1 à 1er-3 de la loi du 13 septembre 1984 susvisée. ». 
 
Aux termes de l’article 31 de ce même décret, dans sa version alors applicable : « La formation plénière du conseil médical dont relève l'agent, (…) est compétente, dans les conditions que ces décrets prévoient, pour apprécier la réalité des infirmités invoquées, la preuve de leur imputabilité au service, les conséquences et le taux d'invalidité qu'elles entraînent ainsi que l'incapacité permanente à l'exercice des fonctions. Le pouvoir de décision appartient dans tous les cas à l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination, sous réserve de l'avis conforme de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. Les énonciations de cette décision ne peuvent préjuger ni de la reconnaissance effective du droit, ni des modalités de liquidation de la pension, ces dernières n'étant déterminées que par l'arrêté de concession. La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales peut, à tout moment, obtenir la communication du dossier complet de l'intéressé, y compris les pièces médicales. Tous renseignements médicaux ou pièces médicales dont la production est indispensable pour l'examen des droits définis au présent titre pourront être communiqués, sur leur demande, aux services administratifs dépendant de l'autorité à laquelle appartient le pouvoir de décision ainsi qu'à ceux de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. Les fonctionnaires de ces services sont eux-mêmes tenus au secret professionnel. L'avis du conseil médical est communiqué au fonctionnaire sur sa demande. Le secrétariat du conseil médical est informé des décisions de la collectivité ainsi que des avis de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales lorsque ceux-ci diffèrent de l'avis du conseil médical. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que lorsqu’un fonctionnaire territorial, ayant épuisé ses droits aux congés de maladie, de longue maladie et de longue durée, se trouve définitivement inapte à l’exercice de tout emploi, il est admis à la retraite, soit d’office, soit à sa demande, après avis de la commission de réforme et que l’autorité territoriale doit, préalablement à la mise à la retraite, obtenir un avis conforme de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. La légalité de la décision qu’il appartient à l’autorité territoriale de prendre en vue du placement d’office d’un fonctionnaire à la retraite par anticipation, pour les motifs et, lorsqu’elles sont réunies, dans les conditions déterminées par ces dispositions, s’apprécie au regard de l’ensemble des pièces et renseignements propres à établir la réalité de la situation effective de santé de ce fonctionnaire au jour de cette décision, y compris au regard de ceux de ces renseignements ou pièces qui n’auraient pas été communiqués à l’autorité territoriale préalablement à sa décision ou qui auraient été établis ou analysés postérieurement à celle-ci, dès lors qu’ils éclairent cette situation. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur l’appréciation portée par l’autorité territoriale sur l’inaptitude définitive d’un fonctionnaire. 
 
Pour contester l’arrêté attaqué du 2 octobre 2023 prononçant son admission à la retraite pour invalidité, Mme A... C... produit des certificats médicaux du 29 juin 2022, du 30 août 2022 et du 25 octobre 2022 émanant de son médecin psychiatre traitant et soutient qu’elle a été hospitalisée quelques jours suite à un accident et n’a présenté aucune difficulté de dépendance par rapport à l’alcool démontrant ainsi la fin de son addiction. Toutefois, si ces attestations médicales indiquent que depuis plusieurs mois, l’évolution des troubles dont est atteinte Mme A... C... est favorable, ils sont très hypothétiques quant à une reprise par l’intéressée de son activité professionnelle en mentionnant que cette dernière pourrait seulement être envisagée. Dans ces conditions, ces pièces médicales ne sont pas suffisantes pour remettre en cause d’une part, l’expertise en date du 16 février 2022 émanant du docteur B..., médecin psychiatre agréé, et l’avis du comité médical du 4 avril 2022 qui concluent à l’inaptitude absolue et définitive de la requérante à ses fonctions et à toutes fonctions et, d’autre part, l’avis du 9 septembre 2022 du comité médical réuni en formation plénière qui est favorable à la mise à la retraite pour invalidité de l’intéressée. Par suite, Mme A... C... n’est pas fondée à soutenir que le CCAS de Montpellier aurait commis une erreur d’appréciation en estimant qu’elle était inapte de manière définitive et absolue à ses fonctions et à toutes fonctions et en prononçant sa mise à la retraite pour invalidité. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le CCAS de Montpellier en défense, que les conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’arrêté du 2 octobre 2023 présentées par Mme A... C... doivent être rejetées. 
 
En ce qui concerne la décision du 11 octobre 2023 par laquelle la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a refusé à Mme A... C... le bénéfice d’une rente d’invalidité : 
 
Il résulte de l’instruction que, par une décision du 30 juillet 2024, postérieure à l’introduction de la requête, la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a accordé à Mme A... C... le bénéfice d’une rente d’invalidité avec un taux fixé à 30 % à compter du 10 août 2023. Par suite, la requérante doit être regardée comme ayant obtenu satisfaction et il n’y a plus lieu de statuer sur ses conclusions dirigées contre la décision du 11 octobre 2023 portant refus d’octroi d’une rente d’invalidité. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Il y a lieu, en conséquence, de rejeter les conclusions présentées aux fins d’injonction par la requérante. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Dans l’instance n°2306565, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CCAS de Montpellier, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme A... C... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme A... C... une somme à verser au CCAS de Montpellier au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Dans l’instance n°2400721, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales une somme quelconque à verser à Mme A... C... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 11 octobre 2023 prise par la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et portant refus d’octroi à Mme A... C... d’une rente d’invalidité. 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties dans les instances n°2306565 et n°2400721 est rejeté. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E... A... C..., au centre communal d’action sociale de Montpellier et à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. 
 
 
Délibéré après l’audience du 13 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
Mme Corneloup, présidente, 
Mme Pastor, première conseillère, 
Mme Bossi, première conseillère, 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
M. Bossi 
La présidente, 
 
F. Corneloup 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
E. Tournier 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 31 mars 2026. 
La greffière, 
 
 
E. Tournier