TA13 · 2ème Chambre — 2 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 8 novembre 2023 et le  
 19 mars 2025, M. B A, représenté par Me Hachem, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 29 juin 2023 par laquelle le conseil de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé contre cet arrêté ;  
 2°) de mettre à la charge de la Métropole Aix-Marseille-Provence la somme de  
 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - les mesures de publicité de l'enquête publique sont insuffisantes et méconnaissent l'article R. 123-11 du code de l'environnement dès lors que l'avis d'enquête publique n'a pas été publié dans deux journaux locaux, qu'il n'est pas démontré que l'affichage de l'avis de l'enquête publique ait été maintenu pendant toute la durée de l'enquête y compris pendant sa prolongation, que les affiches de cet avis ne sont pas au format exigé, que la durée de consultation du rapport d'enquête et des conclusions du commissaire enquêteur n'est pas précisée et que la prolongation de l'enquête publique est dépourvue de publicité suffisante ;   
 - les conseillers métropolitains n'ont pas été régulièrement convoqués et informés dans le respect de l'article L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le rapport de présentation est insuffisant et méconnaît l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;  
 - le classement des parcelles n°CM724, n°CM760, n°CM761, n°CM762, n°CM1039 et n°CM1042 en zone Nh est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, faute pour le secteur de présenter un caractère diffus, alors que le classement des parcelles en zone rouge au titre du risque incendie n'est pas établi ;  
 - le classement en zone UM, affectant notamment les parcelles voisines, est entaché d'une erreur de droit dès lors que ce zonage institue une servitude générale et absolue d'interdiction de construire.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 décembre 2024 et le 14 avril 2025, la Métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Maillot et Me Garrigue, conclut au rejet de la requête, et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 9 septembre 2021 relatif à l'affichage des avis d'enquête publique, de participation du public par voie électronique et de concertation préalable ainsi que des déclarations d'intention prévus par le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -  le rapport de Mme Ridings, rapporteure, 
 -  les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hachem, représentant M. A, et celles de  
 Me Garrigue, représentant la Métropole d'Aix-Marseille-Provence. 
 Une note en délibéré a été déposée le 13 juin 2025 par Me Hachem, représentant  
 M. A. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 29 juin 2023, dont M. B A demande l'annulation, le conseil de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Etoile.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 S'agissant de l'insuffisance de la publicité relative à l'ouverture de l'enquête publique : 
 2. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / () IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / () ". 
 3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.  
 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que si l'avis au public d'ouverture de l'enquête publique a été publié dans les journaux La Marseillaise et La Provence, ce dernier journal n'est pas diffusé dans le département du Var, alors que la commune de Saint-Zacharie, membre du territoire du pays d'Aubagne et de l'Etoile, relève de ce département. Toutefois, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que les observations exprimées par les habitants de cette commune représentent 8,54 % des observations exprimées sur le projet lors de l'enquête, alors qu'ils représentent environ 5,5 % de la population couverte par le PLUi. Ainsi, l'absence de diffusion du journal La Provence dans le département du Var n'a pas exercé d'influence sur les résultats de l'enquête ni n'a été de nature à ne pas permettre une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la procédure d'enquête publique a été viciée par l'irrégularité précitée.  
 5. En deuxième lieu, si la seconde insertion dans les journaux La Provence et La Marseillaise n'a fait l'objet d'une publication que le 29 septembre 2022, soit le neuvième jour de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 21 septembre au 3 novembre 2022, il n'est pas contesté que les autres modalités de publicité de l'avis d'enquête publique ont été respectées, qu'il s'agisse d'une publicité par voie d'affichage dans les 13 lieux de l'enquête, par internet sur le site de la Métropole Aix-Marseille-Provence et par des mesures de publicité complémentaires tels que les réseaux sociaux ou encore sur des panneaux d'affichage lumineux. En outre, il n'est pas établi, ni même allégué, que le retard d'une seule journée par rapport au délai prescrit aurait empêché quiconque de faire valoir ses observations. Ainsi, l'irrégularité précitée n'a pas entaché d'irrégularité la procédure d'enquête publique.  
 6. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport de la commission d'enquête, garante de la régularité de la procédure et des certificats d'affichage que l'avis de l'enquête publique a été affiché dans les 13 lieux de l'enquête publique pendant sa durée, initialement fixée à 30 jours, et sa prolongation de 14 jours, soit au total du  
 21 septembre 2022 au 3 novembre 2022 inclus, de sorte que le requérant ne peut sérieusement soutenir qu'il n'est pas établi que l'avis de l'enquête publique ait bien affiché pendant toute la durée de l'enquête publique y compris pendant sa prolongation.  
 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 9 septembre 2021 relatif à l'affichage des avis d'enquête publique, de participation du public par voie électronique et de concertation préalable ainsi que des déclarations d'intention prévus par le code de l'environnement : " Les affiches mentionnées au IV de l'article R. 123-11 du code de l'environnement mesurent au moins 42 × 59,4 cm (format A2). Elles comportent le titre " avis d'enquête publique " en caractères gras majuscules d'au moins 2 cm de hauteur et les informations visées à l'article R. 123-9 du code de l'environnement en caractères noirs sur fond jaune ". Les allégations tenant à l'irrégularité de l'affichage de l'enquête publique au regard de ces dispositions sont dépourvues de tout commencement de démonstration, dont ne sauraient en tenir lieu le rapport de constatation évoqué par le requérant qui ne contient aucune preuve de la matérialité de cette irrégularité.  
 8. En cinquième et dernier lieu, s'il est constant que l'avis de l'enquête publique n'a pas précisé la durée pendant laquelle le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur étaient tenus à la disposition du public, il a précisé le lieu et le site internet permettant de les consulter. La seule absence de mention de la durée de leur mise à disposition n'a pas été en l'espèce de nature à altérer la bonne information du public ni de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la délibération de l'autorité administrative.  
 S'agissant de la convocation des conseillers métropolitains et de l'information donnée :  
 9. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ". 
 10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que chaque conseiller métropolitain a été convoqué à la séance du 29 juin 2023 au cours de laquelle a été adoptée la délibération en litige, par lettre datée du 16 juin 2023, transmise le 22 juin 2023 par courriel aux adresses respectives de chacun des conseillers métropolitains, soit dans le délai de cinq jours francs exigé par les dispositions précitées. Par suite, le moyen, tiré de ce que la délibération en litige serait illégale faute pour la Métropole d'avoir convoqué les conseillers métropolitains selon les modalités prévues par ces dispositions, doit être écarté. 
 11. D'autre part, il ressort également de ces mêmes pièces que les liens permettant d'accéder aux annexes relatives à la future délibération portant sur le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, comprenant l'ordre du jour et la note de synthèse prévue par les dispositions précitées, ont été envoyés par le même courriel incluant la convocation. En outre, il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse adressée aux conseillers métropolitains portant sur la future délibération relative au PLUi propose une présentation synthétique du PLUi, de ses grandes étapes d'élaboration et de ses enjeux et renvoie aussi au rapport et conclusions de la commission d'enquête publique et à un document présentant l'ensemble des modifications apportées au PLUi à la suite de cette enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 S'agissant de l'insuffisance du rapport de présentation :  
 12. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".  
 13. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation, dans son tome C3, décrit l'état initial de l'environnement du Pays d'Aubagne et de l'Etoile et qu'une évaluation environnementale de plus de 30 pages détaille les risques majeurs, naturels, que sont les incendies, les inondations et les risques géologiques, ainsi que les risques technologiques de type industriel et transport de matières dangereuses. En outre, il ressort de ce même tome C3 que le risque d'incendie est explicité sur 6 pages, lesquelles précisent la connaissance du risque sur le territoire du PLUi fondée sur le porter-à-connaissance du préfet des Bouches-du-Rhône et sur les travaux des services de l'Etat dans le département, responsables de la prévention des risques naturels via l'élaboration des plans de prévention des risques. Par ailleurs, le tome D3 du rapport de présentation précise la manière dont le risque d'incendie a été traduit dans le PLUi et consacre 259 pages sur l'explication des choix règlementaires quant au risque incendie. A ce titre, il précise que sur le territoire, concerné par le PLUi du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, couvert dans une grande partie par des massifs boisés et par un climat méditerranéen chaud, sec et venteux, l'aléa incendie est particulièrement fort et son occurrence potentiellement fréquente dans les zones boisées et sur toutes les zones franges entre urbanisation et massif, l'impact d'un évènement incendiaire étant particulièrement important. Le rapport de présentation comporte également une méthodologie qui permet de classer les terrains en zone rouge ou bleue pour déterminer les prescriptions applicables de ces terrains en termes de risque de feu de forêt. Enfin, en ce qui concerne le secteur 2 de la commune d'Aubagne, au sein duquel s'implantent les parcelles du requérant, le rapport de présentation indique que les zones Nh couvrent des secteurs naturels qui sont occupés par un habitat diffus existant qu'on retrouve notamment accolées aux zones UM. Alors que le rapport de présentation n'a pas à justifier, parcelle par parcelle, le choix du classement opéré par le règlement du PLUi, il affiche et explique clairement le choix intercommunal quant au risque incendie et le classement des parcelles du requérant en zone Nh. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 14. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger ".  Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".  
 15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 16. Le règlement écrit du PLUi du territoire Pays d'Aubagne et de l'Etoile prévoit le classement en zone Nh des secteurs naturels, situés au-delà de la zone tampon des 200 mètres autour de l'assainissement collectif, qui sont occupés par un habitat diffus dans lesquels est notamment admise l'extension des constructions existantes, à la date d'approbation du PLUi, dans des proportions limitées. Par ailleurs, ces secteurs, à dominante naturelle, sont caractérisés par des difficultés d'accès et une distance importante par rapport aux différents réseaux. Enfin, l'axe 2 du le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) mentionne que les espaces de franges, soumis à une forte pression foncière, exercent des contraintes sur le milieu naturel, comme la rupture des corridors écologiques, la problématique de l'assainissement individuel ou les difficultés d'accès aux massifs en cas d'incendie, et doivent désormais être maîtrisés en limitant les nouvelles constructions. Enfin, le PADD prend en compte le risque incendie, notamment au regard de l'urbanisation.  
 17. Il ressort des pièces du dossier que le secteur 2 de la commune d'Aubagne au sein duquel s'implantent les parcelles du requérant est marqué par une urbanisation diffuse. Ces parcelles, d'une surface totale d'environ 4 256 m², se situent au-delà de la zone tampon de  
 200 mètres autour de l'assainissement collectif et dans un secteur en interface avec la zone naturelle du massif du Garlaban. Il en ressort également que selon la carte de l'aléa feu de forêt de 2014 communiquée par le préfet des Bouches-du-Rhône à la commune d'Aubagne qu'elles sont exposées pour partie à un aléa moyen et pour partie à un aléa fort du risque feu de forêt. En outre, la circonstance que deux bornes à incendie soient situées à proximité de ces parcelles ne fait pas, par elle-même, obstacle au classement Nh dès lors que ce zonage, appliqué auxdites parcelles, répond au parti d'aménagement retenu qui consiste à limiter la périurbanisation et le grignotage des espaces agricoles, naturels et forestiers. Par suite, en classant en zone Nh les parcelles de M. A, les auteurs du PLUi n'ont pas entaché leur délibération d'une erreur manifeste d'appréciation.   
 S'agissant du classement des parcelles voisines en zone UM :  
 18. Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".  
 19. Le règlement écrit du PLUi du territoire Pays d'Aubagne et de l'Etoile prévoit le classement en zone UM des secteurs, déjà bâtis, dans lesquels les constructions nouvelles d'habitation ne sont pas autorisées pour des raisons environnementales ou du fait de l'absence de réseaux mais dans lesquels les extensions limitées sont admises, ce choix s'expliquant par la volonté de ne pas établir une inconstructibilité générale et absolue de ces zones et de permettre de répondre aux besoins des ménages. A ce titre, il précise que les constructions existantes de la sous-destination " Logement " peuvent faire l'objet d'une extension limitée et recevoir des constructions annexes. En outre, le zonage UM se distingue du zonage Nh, auquel il est accolé, qui s'applique aux secteurs à dominante naturelle, caractérisé notamment par un habitat diffus, des difficultés d'accès et une distance importante aux différents réseaux.  
 20. D'une part, si le requérant soutient que le zonage UM comporte une servitude générale et absolue d'interdiction de construire, il ressort des pièces du dossier que ce zonage permet l'extension des constructions existantes et la construction des annexes. En outre, en interdisant toute construction nouvelle, ce zonage répond au parti d'aménagement qui consiste à maîtriser l'urbanisation dans les franges ville-nature au regard des risques et contraintes qui s'exercent dans ces secteurs. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le zonage UM serait entaché d'une erreur de droit.  
 21. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles voisines, situées dans un secteur déjà bâti, sont proches des différents réseaux. Eu égard au parti d'aménagement rappelé au point 19 et tendant à maîtriser l'urbanisation des secteurs en frange ville-nature, le classement des parcelles voisines en zone UM n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
 22. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 29 juin 2023 approuvant le PLUi du Pays d'Aubagne et de l'Etoile.  
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de M. A une somme de  
 1 000 euros à verser, au même titre, à la Métropole Aix-Marseille-Provence.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : M. A versera une somme de 1 000 euros à la Métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la Métropole Aix-Marseille-Provence.  
 Délibéré après l'audience du 10 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Hogedez, présidente, 
 Mme Arniaud, première conseillère, 
 Mme Ridings, conseillère, 
 Assistées de M. Brémond, greffier.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 M. Ridings 
 La présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
 Le greffier, 
 signé 
 A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.