TA25 · 1ère chambre — 24 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 février 2024 et 18 juillet 2024, la commune nouvelle d’Etalans, représentée par Me Brocard-Gire, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2023 par lequel le préfet du Doubs a fixé à 251 388,12 euros l’indemnité due par la commune de Charbonnières-les-Sapins, devenue la commune nouvelle d’Etalans, à la suite de son retrait, le 1er janvier 2017, de la communauté de communes du Pays d’Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison ; 
 
2°) d’enjoindre au préfet du Doubs de procéder au réexamen de l’évaluation de l’indemnité conventionnelle due par la commune nouvelle d’Etalans à la suite du retrait de la commune de Charbonnières-les- Sapins en prenant en compte la situation de cette dernière et celle de la communauté de communes Loue Lison à la date du retrait, dans le délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune nouvelle d’Etalans soutient que : 
- l’arrêté attaqué a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière en méconnaissance du principe du contradictoire dès lors qu’elle n’a pas pu présenter ses observations sur les modalités de calcul de l’indemnité conventionnelle ; 
- l’arrêté du 30 novembre 2020 méconnaît les dispositions de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales et a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors qu’aucune délibération du conseil communautaire de la communauté de communes et du conseil municipal de la commune n’a été prise concernant le défaut d’accord sur la répartition des actifs et passifs et que le préfet du Doubs n’a pas été saisi par une délibération de ces collectivités pour fixer le montant de l’indemnité conventionnelle ; 
- il méconnaît les dispositions des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales et est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le montant de l’indemnité conventionnelle retenu, répartissant les actifs et les passifs de la communauté de commune, n’est pas équilibré et méconnaît le principe d’équité. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2024, le préfet du Doubs conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune d’Etalans ne sont pas fondés. 
 
Par un mémoire enregistré le 28 mars 2025, le président de la communauté de communes Loue Lison, représenté par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d’Etalans la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune d’Etalans ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Fessard-Marguerie, conseillère, 
- les conclusions de Mme Kiefer, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Maurin substituant Me Brocard-Gire, pour la commune nouvelle d’Etalans, et de Me Baumgarnter substituant Me Landot, pour la communauté de commune Loue Lison. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
Par un arrêté du 12 août 2016, à la demande des communes contigües de Charbonnières-les-Sapins, d’Etalans et de Verrières-du-Grosbois, le préfet du Doubs a créé la commune nouvelle d’Etalans à compter du 1er janvier 2017. Les anciennes communes de Verrières-du-Grosbois et d’Etalans étaient membres de la communauté de communes du Pays de Pierrefontaine-Vercel et celle de Charbonnières-les-Sapins appartenait la communauté de communes du Pays d’Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison au 1er janvier 2017. La commune nouvelle d’Etalans ayant choisi d’être rattachée à la communauté de communes du Pays de Pierrefontaine-Vercel, le préfet du Doubs a procédé à ce rattachement par un arrêté du 25 janvier 2017. Le retrait consécutif de la commune de Charbonnières-les-Sapins de la communauté de Loue Lison au 1er janvier 2017, impliquait en conséquence le versement par cette commune d’une indemnité à la communauté de communes quittée au titre de la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette, en application des dispositions combinées des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. Les collectivités n’étant pas parvenues à s’accorder sur le montant de cette indemnisation, par un arrêté du 30 novembre 2020, le préfet du Doubs a fixé à 94 000 euros l’indemnité due par la commune de Charbonnières-les-Sapins, devenue la commune nouvelle d’Etalans, à la communauté de communes du Pays d’Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison. La communauté de communes Loue Lison, en désaccord avec ce montant, a formé un recours gracieux qui a été rejeté par le préfet du Doubs par une décision du 16 février 2021. Par un jugement n° 2100586 du 23 mai 2023, le tribunal a annulé l’arrêté du 30 novembre 2020, ainsi que la décision de rejet du recours gracieux du 16 février 2021. Par ailleurs, le tribunal a enjoint au préfet du Doubs de procéder au réexamen de l’évaluation de l’indemnité de sortie due par la commune nouvelle d’Etalans. En conséquence, par un arrêté du 26 décembre 2023, le préfet du Doubs a fixé à une somme de 251 388,12 euros l’indemnité due par la commune nouvelle d’Etalans, à la suite de son retrait de la communauté de communes Loue Lison le 1er janvier 2017. Par la présente requête, la commune nouvelle d’Etalans, demande l’annulation de l’arrêté du préfet du Doubs du 26 décembre 2023.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
D’une part, aux termes de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales : « Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine ou d'une métropole, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'une des communes concernées. (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-25-1 du même code : « En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : / 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidés sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; / 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement ou, dans le cas particulier d'un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'une des communes concernées. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L'établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. ». 
 
 D’autre part, aux termes de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : « I. – En cas de création d'une commune nouvelle regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, l'arrêté portant création de ladite commune nouvelle emporte également suppression de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont étaient membres les communes intéressées. / L'ensemble des biens, droits et obligations du ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et des communes dont est issue la commune nouvelle est transféré à cette dernière. / La création de la commune nouvelle entraîne sa substitution dans toutes les délibérations et dans tous les actes pris par le ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et par les communes qui en étaient membres. (…) La commune nouvelle est substituée à le ou les établissements publics de coopération intercommunale supprimés et aux communes dont elle est issue dans les syndicats dont ils étaient membres. / II.- Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contiguës membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, le représentant de l'Etat dans le département, en cas de désaccord avec le souhait, émis par les conseils municipaux conformément au sixième alinéa de l'article L. 2113-2, de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de rattachement de la commune nouvelle, saisit la commission départementale de la coopération intercommunale, dans un délai d'un mois à compter de la réception de la dernière des délibérations concordantes des conseils municipaux, d'un projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. (…) Le retrait du ou des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'effectue dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1. Il vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes dont le ou les établissements publics précités sont membres, dans les conditions fixées au troisième alinéa de l'article L. 5211-19. / Par dérogation aux alinéas précédents, pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement et des fonds de péréquation, la commune nouvelle issue de deux ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale distincts est considérée comme n'appartenant à aucun groupement à fiscalité propre en l'absence d'arrêté du représentant de l'Etat dans le département de rattachement à un seul établissement public de coopération communale au 1er janvier de l'année de répartition. (…) ». 
Les dispositions combinées des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales permettent au préfet, pour fixer la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette, d’apprécier l’ensemble des conséquences financières du retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale, tant pour la commune qui se retire que pour l’établissement public quitté, en tenant compte des situations financières respectives des personnes publiques concernées et de leur capacité à assurer la continuité de l’exercice de leurs compétences, afin de parvenir à un  partage équilibré. En outre, lorsque, en application de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, le retrait de la commune est consécutif à la création d’une commune nouvelle issue de communes contiguës membres d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts et au rattachement de cette commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, outre la situation financière de l’établissement public quitté par la commune, celle de la commune nouvelle, qui se substitue dans ses droits et obligations à la commune qui se retire de l’établissement public, doit être prise en compte. 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le préfet du Doubs a fait procéder à une nouvelle analyse financière de la situation de la commune nouvelle d’Etalans, par le service de gestion comptable de Valdahon - Baume-les-Dames. Il fait valoir, d’une part, que la situation financière de la commune nouvelle d’Etalans est saine, avec des capacités d’autofinancement brute et nette supérieures à la moyenne départementale, ainsi qu’une trésorerie excédentaire. D’autre part, il soutient que la communauté de communes Loue Lison s’est endettée durant la période d’adhésion de la commune nouvelle d’Etalans, notamment pour financer des infrastructures sur son territoire, et que le retrait de cette dernière a entraîné une baisse de ses ressources fiscales et non fiscales. C’est au regard de ce contexte que le préfet du Doubs a fixé l’indemnité conventionnelle due par la commune nouvelle d’Etalans à la somme de 251 388,12 euros. Plus précisément, il s’est fondé sur l’encours de la dette de la communauté de communes de Loue Lison, arrêté au 31 décembre 2016 à 14 506 872,19 euros, et sur la quote-part représentée par la commune nouvelle d’Etalans, calculée à 1,73 % sur la base de la population INSEE (198 habitants sur 11 426). Il ressort des termes mêmes de l’arrêté attaqué que cette indemnité a été calculée exclusivement selon la formule suivante : 251 388,12 euros = 14 506 872,19 / 11 426 × 198.   
 
Toutefois, aux termes de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales précitées, en cas de retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, et à défaut d’accord, le préfet doit fixer la répartition des biens, produits et dettes en tenant compte de l’ensemble des éléments financiers pertinents, afin d’assurer un partage équilibré entre les personnes publiques concernées, tout en garantissant une équité financière, excluant tout enrichissement ou appauvrissement. Or, en l’espèce, le préfet s’est fondé exclusivement sur un critère démographique appliqué à l’encours global de la dette de la communauté de communes Loue Lison, sans apprécier la situation financière de la commune nouvelle d’Etalans et l’actif de la communauté de commune Loue Lison. Ainsi, en procédant à une répartition fondée uniquement sur une clé démographique appliquée au seul passif de la communauté de communes Loue Lison, sans prise en compte des autres éléments financiers pertinents, le préfet n’a pas procédé à une évaluation équilibrée des conséquences du retrait, contrairement aux exigences prévues par les articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, la commune requérante est fondée à soutenir que le préfet du Doubs a entaché son arrêté d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la commune nouvelle d’Etalans est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du préfet du Doubs du 26 décembre 2023. 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction : 
  
Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. ». Le juge de l’injonction est tenu de statuer sur le fondement de l’article L. 911-2 du code de justice administrative en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de son jugement. 
 
Le présent jugement d’annulation implique seulement, eu égard au motif sur lequel il se fonde, que le préfet du Doubs procède au réexamen de l’évaluation de l’indemnité due par la commune nouvelle d’Etalans à la suite de son retrait de la communauté de communes Loue Lison, au vu de la situation financière des personnes publiques en cause à la date du retrait dans les conditions rappelées au point 4. Par suite, il y a lieu d’enjoindre audit préfet de procéder à cette nouvelle détermination dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune nouvelle d’Etalans et non compris dans les dépens. 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes Loue Lison au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 26 décembre 2023 par lequel le préfet du Doubs a fixé à 251 388,12 euros l’indemnité due par la commune nouvelle d’Etalans à la suite du retrait de la commune de Charbonières-les-Sapins de la communauté de communes du Pays d’Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison est annulé. 
 
Article 2 : Il est enjoint au préfet du Doubs de procéder au réexamen de l’évaluation de l’indemnité visée à l’article 1er dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Article 3 : L’Etat versera la somme de 1 500 euros à la commune nouvelle d’Etalans au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Loue Lison au titre de l’article L.  761- 1 du code de justice administrative sont rejetées.   
 
Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes des parties est rejeté. 
 
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la commune nouvelle d’Etalans, au préfet du Doubs et à la communauté de communes Loue Lison. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Michel, présidente, 
- M. Debat, premier conseiller, 
- Mme Fessard-Marguerie, conseillère. 
 
 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026. 
 
La rapporteure, 
 
Fessard-Marguerie 
La présidente, 
 
F. Michel 
 
La greffière,  
 
E. Cartier 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière