TA101 · 1ère chambre bis — 12 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er juillet 2021, l'association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture (ARIPA), représentée par Me Claisse, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 30 avril 2021 par laquelle le préfet de La Réunion lui a ordonné le reversement de la somme de 68 066, 64 euros perçue au titre du plan de compensation des surcoûts de l'année 2014, financé par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision litigieuse est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'incompétence négative, dès lors que le préfet de La Réunion s'est cru lié par l'avis de la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) ; 
 - elle est entachée d'un détournement de procédure, dès lors que la règle par laquelle le préfet exige que les opérateurs présentent à la compensation des quantités écrêtées à la hauteur des quantités déclarées n'est prévue par aucun texte ; 
 - le motif principal de la décision litigieuse, tiré de l'absence d'écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche, est illégal, dès lors qu'il se fonde sur une règle nouvelle, qui n'est pas conforme aux règles régissant le FEAMP, qui ne peut être appliquée de manière rétroactive et qui méconnaît le principe d'égalité ; en se fondant sur les quantités effectivement produites pour calculer le montant de l'aide, l'ARIPA n'a méconnu aucune disposition régissant le FEAMP ; 
 - le motif secondaire tiré de la présentation de factures non acquittées est illégal, dès lors que la présentation de factures non acquittées était prévue par les procédures transitoires arrêtées à la suite d'échanges entre l'ARIPA et les autorités nationales ; 
 - le motif secondaire tiré de la présentation de quantités à la compensation dont l'origine n'a pas pu être vérifiée sur le journal de bord électronique ou les notes de vente est matériellement inexact ; 
 - l'extrapolation du taux d'erreur est illégale et constitue une règle nouvelle qui ne pouvait être appliquée rétroactivement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2023, le préfet de la Réunion conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par l'association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de prononcer d'office une injonction de réexamen ou une injonction tendant au versement à l'ARIPA de tout ou partie des sommes perçues sur le fondement de la décision litigieuse. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche ; 
 - le règlement (UE) n°1303/2013 du 17 décembre 2013 du Parlement européen et du Conseil ; 
 - le règlement (UE) n°508/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil ; 
 - le règlement délégué (UE) n° 480/2014 du 3 mars 2014 de la Commission ; 
 - le règlement délégué (UE) 2015/1970 du 8 juillet 2015 de la Commission ; 
 - la décision de la Commission n° C (2015) 8863 du 3 décembre 2015 ; 
 - la décision de la Commission n° C (2015) 9570 du 18 décembre 2015 ; 
 - le décret n° 2016-126 du 8 février 2016 ; 
 - le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ; 
 - l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes européens pour la période 2014-2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Beddeleem, conseillère, 
 - les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public, 
 - les observations de Me Magnaval, représentant l'ARIPA ; 
 - et les observations de Mme A, représentant le préfet de La Réunion. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture (ARIPA) a déposé, le 16 décembre 2014, une demande d'aide au titre du régime pour la compensation des surcoûts de l'année 2014, financée par le fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Le 14 juillet 2016, le préfet de La Réunion et l'ARIPA ont conclu une convention relative à l'attribution d'une aide financière du FEAMP pour la mise en œuvre du plan de compensation des surcoûts de La Réunion au titre de l'année 2014, à hauteur de 4 526 857,26 euros. Le paiement de l'aide a été effectué le 16 juin 2017 pour un montant de 4 502 340,71 euros. A la suite d'un contrôle effectué par la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), un rapport d'audit provisoire a été transmis à l'ARIPA par un courrier du 27 juillet 2018, auquel l'ARIPA a répondu par une note d'observations le 15 septembre 2018. Un rapport d'audit définitif a été transmis à l'ARIPA par un courrier du 22 octobre 2018. Par un courrier du 27 août 2020, le directeur de la mer sud océan indien a informé l'ARIPA qu'en raison des conclusions du rapport d'audit, une décision de déchéance de droit lui serait adressée. Par une décision du 30 avril 2021, le préfet de La Réunion a demandé à l'ARIPA de rembourser la somme de 68 066,64 euros, correspondant aux sommes indûment perçues au titre du plan de compensation des surcoûts de l'année 2014, en raison des anomalies constatées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 
 3. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente impose au bénéficiaire d'une aide régie par un texte de l'Union européenne de reverser les montants d'aide indûment perçus et notifie à celui-ci qu'elle procède à la récupération de l'aide a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens des dispositions précitées, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée, et d'une décision imposant une sujétion, au sens des mêmes dispositions, en tant qu'elle assujettit l'opérateur économique concerné, selon des modalités qu'elle définit, à l'obligation de reverser l'aide indue, majorée le cas échéant d'intérêts. Ainsi, une telle décision doit être motivée. 
 4. La décision du 30 avril 2021 vise les textes sur lesquels elle se fonde, en particulier le règlement (UE) n°508/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil, le décret n° 2016-126 du 8 février 2016 et le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016. Elle mentionne également qu'à l'issue d'un contrôle effectué en 2018 par la CICC, il a été constaté des irrégularités entraînant le remboursement des sommes indûment perçues à hauteur de 68 066,64 euros. La décision litigieuse précise que le motif principal de la décision est fondé sur l'absence d'écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche, et que les motifs secondaires sont relatifs, d'une part, à la présentation de factures non acquittées conformément à la réglementation, et, d'autre part, à la présentation de quantités à la compensation dont l'origine n'a pas pu être vérifiée sur le journal de bord électronique ou les notes de vente. Enfin, elle renvoie dans ses visas aux rapports d'opération définitifs de l'autorité d'audit, qui ont été notifiés à l'ARIPA par un courrier du 27 août 2020, et dans lesquels figure un tableau détaillant le calcul de la somme indûment perçue. Dès lors, la décision du 30 avril 2021 mentionne les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et qui permettent de la contester utilement. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation de la décision litigieuse doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 5. En premier lieu, il ne ressort ni des termes de la décision litigieuse, ni des pièces du dossier que le préfet de La Réunion se serait cru lié par l'avis de la CICC. Le moyen tiré de l'incompétence négative doit, par suite, être écarté. 
 6. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet, en exigeant que les opérateurs présentent à la compensation des quantités écrêtées à la hauteur des quantités déclarées, avait pour intention de sanctionner automatiquement les opérateurs méconnaissant leurs obligations déclaratives au titre de la politique commune de la pêche. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 70 du règlement n° 508/2014 du Parlement et du Conseil du 15 mai 2014 relatif au fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche : " 1. Le FEAMP peut soutenir la compensation des surcoûts que subissent les opérateurs lors de la pêche, de l'élevage, de la transformation et de l'écoulement de certains produits de la pêche et de l'aquaculture provenant des régions ultrapériphériques visées à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. () ". Aux termes de l'article 72 du même règlement : " 1. Les États membres concernés soumettent à la Commission un plan de compensation pour chaque région visée à l'article 70, paragraphe 1. Ce plan comprend la liste et les quantités de produits de la pêche et de l'aquaculture et le type d'opérateurs visés à l'article 70, le niveau de compensation visé à l'article 71 et l'autorité de gestion visée à l'article 97. La Commission adopte des actes d'exécution énonçant sa décision d'approuver ou non ces plans de compensation. (). ". Les plans de compensation des surcoûts élaborés par la France ont été approuvés par la Commission européenne par une décision n°C (2015) 9570 du 18 décembre 2015. Le décret n°2016-126 du 8 février 2016, le décret n°2016-279 du 8 mars 2016 et l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ont précisé la mise en œuvre de ce programme. Enfin, les cadres méthodologiques nationaux rédigés en octobre 2016 et en avril 2019 par la Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture ont précisé la méthodologie employée pour l'instruction des demandes d'aide au titre des plans de compensation des surcoûts. 
 8. D'autre part, aux termes de l'article 14 du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche : " 1. Sans préjudice des dispositions spécifiques contenues dans les plans pluriannuels, le capitaine de chaque navire de pêche de l'Union d'une longueur hors tout de 10 mètres au moins tient un journal de pêche des activités, en indiquant expressément, pour chaque sortie de pêche, toutes les quantités de chaque espèce capturées et conservées à bord supérieures à 50 kg en équivalent-poids vif. Le seuil de 50 kg s'applique dès que les captures d'une espèce dépassent 50 kg. / 2. Le journal de pêche visé au paragraphe 1 comporte en particulier les informations suivantes : () f) les quantités estimées de chaque espèce en kilogrammes, exprimées en équivalent-poids vif ou, le cas échéant, le nombre d'individus, y compris les quantités ou individus de taille inférieure à la taille minimale de référence de conservation applicable, dans une mention séparée ; (). La tolérance autorisée dans les estimations consignées dans le journal de bord des quantités en kilogrammes de poisson détenu à bord est de 10 % pour toutes les espèces. () ". Aux termes de l'article 15 du même règlement : " 1. Les capitaines de navires de pêche M5 de l'Union d'une longueur hors tout de 12 mètres au moins enregistrent sous forme électronique les informations visées à l'article 14 et les transmettent par voie électronique à l'autorité compétente de l'État membre du pavillon au moins une fois par jour. / 2. Les capitaines de navires de pêche M5 de l'Union d'une longueur hors tout de 12 mètres au moins communiquent les informations visées à l'article 14 à la demande de l'autorité compétente de l'État membre du pavillon et transmettent en tout état de cause les données pertinentes du journal de pêche après la dernière opération de pêche et avant l'entrée dans le port () ". Aux termes de l'article 23 dudit règlement : " 1. Sans préjudice des dispositions spécifiques contenues dans les plans pluriannuels, le capitaine d'un navire de pêche M5 de l'Union d'une longueur hors tout de 10 mètres au moins, ou son représentant, remplit une déclaration de débarquement indiquant expressément toutes les quantités de chaque espèce débarquée. () / c) les quantités de chaque espèce, en poids de produit exprimé en kilogrammes, ventilées par type de présentation des produits, ou, le cas échéant, le nombre d'individus, y compris les quantités ou les individus de taille inférieure à la taille minimale de référence de conservation applicable, dans une mention séparée ; () ". Aux termes de l'article 24 du même règlement : " 1. Le capitaine d'un navire de pêche M5 de l'Union d'une longueur hors tout de 12 mètres au moins, ou son représentant, enregistre sous forme électronique les informations visées à l'article 23 et les transmet par voie électronique à l'autorité compétente de l'État membre du pavillon dans un délai de vingt-quatre heures après la fin de l'opération de débarquement. () ". 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de La Réunion et l'ARIPA ont conclu le 14 juillet 2016 une convention relative à l'attribution d'une aide financière, financée par le FEAMP, pour la mise en œuvre du plan de compensation des surcoûts de La Réunion au titre de l'année 2014, pour un montant de 4 526 857,26 euros. Dès lors, l'ARIPA pouvait se prévaloir d'une situation juridiquement constituée à compter de la signature de cette convention, qui fixe les conditions de versement de l'aide et le montant de l'aide à laquelle elle pouvait prétendre. Le paiement de l'aide a eu lieu le 16 juin 2017, pour un montant de 4 502 340,71 euros. La décision du 30 avril 2021, qui ordonne le reversement d'une partie de l'aide, à hauteur de 68 066,64 euros, est fondée sur un motif principal tiré de l'absence d'écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette règle, qui apparaît pour la première fois dans une fiche annexée à un courrier adressé à l'ARIPA le 13 janvier 2020, à la supposer opposable, ait été édictée par une disposition antérieure à la conclusion de la convention du 14 juillet 2016. Si le préfet de La Réunion soutient que la règle de l'écrêtement à hauteur des déclarations de pêche résulte des dispositions du règlement (CE) n° 1224/2009 citées au point 8, ces dispositions, qui ont seulement pour objet de fixer les obligations déclaratives des pêcheurs dans le cadre de la politique commune de la pêche, n'ont pas pour objet de régir les modalités de calcul du montant de l'aide versée au titre des plans de compensation des surcoûts financés par le FEAMP. Par suite, l'ARIPA, qui pouvait se prévaloir d'une situation juridiquement constituée à compter de la signature de la convention le 14 juillet 2016, est fondée à soutenir qu'en se fondant sur le motif tiré de l'absence d'écrêtement à hauteur des déclarations de pêche, le préfet de La Réunion a appliqué une règle nouvelle et a méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs. 
 10. En quatrième lieu, la synthèse des déclinaisons opérationnelles des plans de compensation des surcoûts des régions ultra-périphériques en date du 20 janvier 2016 prévoit que " L'aide est octroyée pour la période correspondante de pêche sur la base des factures de vente acquittées présentées par les opérateurs. ". Le cadre méthodologique national rédigé en octobre 2016 prévoit que les factures sans mentions d'acquittement doivent être écartées. Pour soutenir que la présentation de factures non acquittées était prévue par les procédures transitoires arrêtées à la suite d'échanges entre l'ARIPA et les autorités nationales, l'ARIPA se borne à produire un compte-rendu d'une réunion ayant eu lieu le 29 avril 2016 avec la Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture. Il ressort de ce compte-rendu qu'il a été indiqué à l'ARIPA que la production d'extraits de son grand livre comptable pouvait être suffisante à court-terme pour justifier de l'acquittement des factures et pour permettre la signature de la convention. Toutefois, même à supposer ce compte-rendu opposable, la requérante ne soutient pas, ni même n'allègue, avoir justifié de l'acquittement des factures par la production d'extraits de son grand livre comptable. Par suite, l'ARIPA n'est pas fondée à soutenir que le motif secondaire tiré de la présentation de factures non acquittées est illégal. 
 11. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier des rapports d'audits définitifs produits par l'ARIPA à la demande du tribunal, que l'autorité d'audit a constaté plusieurs incohérences dans les factures présentées, ne permettant pas de vérifier l'origine des quantités présentées à la compensation. Par suite, l'ARIPA n'est pas fondée à soutenir que le motif secondaire tenant à la présentation de quantités à la compensation dont l'origine n'a pas pu être vérifiée sur le journal de bord électronique ou les notes de vente est matériellement inexact. 
 12. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article 127 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 : " L'autorité d'audit fait en sorte que des contrôles du bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle du programme opérationnel soient réalisés sur un échantillon approprié d'opérations, sur la base des dépenses déclarées. Les dépenses déclarées doivent être vérifiées à l'aide d'un échantillon représentatif et, en règle générale, de méthodes d'échantillonnage statistique () ". Cet article, qui prévoit la possibilité de contrôler sur la base d'un échantillon approprié d'opérations, doit être interprété à la lumière du point 1.7 du document d'orientation à l'usage des Etats membres sur les vérifications de gestion (période 2014-2020) en date du 17 septembre 2015, qui prévoit, d'une part, que si les vérifications administratives des demandes de remboursement doivent en principe comprendre un examen complet des pièces justificatives, il est possible, dans le cas où une vérification exhaustive serait difficile à réaliser, de sélectionner un échantillon pertinent pour ensuite projeter les erreurs constatées dans la population non contrôlée, et, d'autre part, que lorsque l'administration fait le choix de ne contrôler qu'un échantillon de pièces, elle doit étendre les erreurs constatées aux dépenses non contrôlées. Dès lors, c'est à bon droit que la CICC et le préfet de La Réunion ont estimé que les erreurs constatées dans un échantillon devaient être extrapolées aux dépenses non contrôlées. Par ailleurs, le préfet soutient sans être contredit qu'une vérification exhaustive aurait nécessité de contrôler plus de mille pièces justificatives, de sorte que le recours à la méthode de l'échantillonnage est pertinent. L'ARIPA, qui a pu faire valoir ses observations suite aux rapports provisoire et définitif d'audit, n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'a pas pu proposer une autre méthode. Enfin, dès lors que cette règle d'extrapolation résulte d'un règlement en date du 17 décembre 2013, interprété à la lumière du document d'orientation du 17 septembre 2015, antérieurs à la convention conclue le 14 juillet 2016, l'ARIPA n'est pas fondée à soutenir que cette règle d'extrapolation est une règle nouvelle non opposable appliquée de manière rétroactive. Par suite, le moyen relatif à l'extrapolation du taux d'erreur doit être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 30 avril 2021 ordonnant à l'ARIPA le reversement de la somme de 68 066, 64 euros perçue au titre du plan de compensation des surcoûts de l'année 2014, financé par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), doit être annulée uniquement en tant qu'elle est fondée sur le motif principal tiré de l'absence d'écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche. 
 Sur l'injonction : 
 14. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. ". Il y a lieu d'enjoindre au préfet de La Réunion de procéder au réexamen de la situation de l'ARIPA, compte tenu de l'illégalité relevée au point 9 du présent jugement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à l'ARIPA d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du préfet de La Réunion du 30 avril 2021 ordonnant le reversement de la somme de 68 066, 64 euros est annulée en tant qu'elle est fondée sur le motif principal tiré de l'absence d'écrêtement des demandes de compensation, pour les mesures production, à hauteur des déclarations de pêche. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de La Réunion de réexaminer la situation de l'ARIPA, compte tenu de l'illégalité relevée au point 9, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera à l'ARIPA la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie sera adressée au préfet de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 22 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Bauzerand, président, 
 - M. Felsenheld, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2024. 
 La rapporteure, 
 J. BEDDELEEM 
 Le président, 
 Ch. BAUZERAND 
 La greffière, 
 S. BALOUKJY 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE