TA45 · 4ème chambre — 7 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 12 novembre 2021, Mme B A, représentée par Me Mongis, demande au tribunal :  
 1°) de lui accorder le bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ; 
 2°) d'annuler la décision du 14 septembre 2021 par laquelle la directrice générale du centre hospitalier Paul Martinais de Loches l'a suspendue de ses fonctions, sans rémunération, à compter du 15 septembre 2021 jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
 3°) d'enjoindre au centre hospitalier de Loches de la réintégrer dans ses fonctions dans un délai de trois jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 4°) d'enjoindre au centre hospitalier de Loches de reprendre le versement de sa rémunération dans un délai de trois jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 5°) d'enjoindre au centre hospitalier de Loches de lui verser la rémunération à laquelle elle a droit depuis le 15 septembre 2021 dans un délai de trois jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 6°) d'enjoindre au centre hospitalier de Loches d'assimiler la période de suspension de ses fonctions, à compter du 15 septembre 2021, à une période de travail effectif pour la détermination de ses congés payés ainsi que pour ses droits acquis au titre de son ancienneté et de prendre en compte cette même période au titre de son avancement et des droits à la retraite, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, dans un délai de trois jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 7°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Loches le versement à son conseil de la somme de 2 500 euros en application de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, sous réserve pour ce dernier de renoncer au bénéfice de l'aide juridictionnelle. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;  
 - cette décision, qui revêt le caractère d'une sanction disciplinaire, a été édictée sans respect d'une procédure contradictoire conformément aux dispositions des articles 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et des articles 81 et suivants de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;  
 - elle a été édictée sans qu'elle ait été informée ou convoquée à un entretien avec sa hiérarchie pour envisager les moyens de régulariser sa situation comme le prévoit le premier alinéa du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 dès lors que le centre hospitalier ne pouvait valablement considérer à la date du 14 septembre 2021 qu'elle ne pouvait plus exercer son activité, alors même que ces dispositions prévoyaient la possibilité de présenter le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 jusqu'au 14 septembre 2021 inclus ; 
 - elle est illégale en raison de l'illégalité du décret du 7 août 2021 qui en constitue le fondement. 
 Par un mémoire distinct, enregistré le 2 février 2022, Mme A demande au tribunal administratif, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 12-I et II, 13 et 14-I-B de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021. 
 Elle soutient que :  
 - les dispositions contestées sont applicables au litige et l'examen de leur conformité à la Constitution présente un caractère nouveau ;  
 - les dispositions contestées portent atteinte aux principes d'égalité, de respect de la dignité de la personne humaine, d'inviolabilité du corps humain, de respect de la vie privée, ainsi qu'à la liberté de conscience et au droit à l'emploi. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2023, le centre hospitalier de Loches, représenté par Me Uzel, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable en ce qu'elle est dirigée contre une décision ne faisant pas grief en l'absence de mise à exécution ;  
 - les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 31 mars 2023, le centre hospitalier de Loches, représenté par Me Uzel, conclut à la non-transmission de la question prioritaire de constitutionnalité. 
 Il soutient que la question posée par Mme A ne présente pas un caractère sérieux. 
 La demande d'aide juridictionnelle de Mme A a été rejetée par une décision du 10 décembre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
 - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;  
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
 - le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Rouault-Chalier,  
 - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Uzel, représentant le centre hospitalier de Loches. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A occupe les fonctions d'infirmière titulaire en soins généraux au sein du centre hospitalier de Loches. Par une décision du 14 septembre 2021, la directrice générale de l'établissement l'a suspendue de ses fonctions, sans rémunération, à compter du 15 septembre 2021 jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination. Mme A sollicite, par la requête ci-dessus analysée, l'annulation de cette décision.  
 Sur la demande d'admission provisoire à l'aide juridictionnelle :  
 2. La demande d'aide juridictionnelle de Mme A a été rejetée par une décision du bureau d'aide juridictionnelle du 10 décembre 2021. Les conclusions de la requérante tendant au bénéfice de l'aide juridictionnelle à titre provisoire sont par suite devenues sans objet et il n'y a donc plus lieu d'y statuer. 
 Sur la question prioritaire de constitutionnalité :  
 3. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif, saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.  
 4. Mme A soutient que les dispositions des articles 12, 13 et 14 de la loi n° 2021-1040 sont contraires aux principes d'égalité, d'inviolabilité du corps humain, de sauvegarde de la dignité humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation, ainsi qu'au respect de la vie privée et de la liberté de conscience et au droit à l'emploi. 
 5. Toutefois, par une décision n° 457879 du 28 janvier 2022, le Conseil d'Etat a rejeté la demande de transmission au Conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur ces mêmes dispositions. Il a été retenu, d'une part, que la question prioritaire de constitutionnalité, en ce qu'elle met en cause l'article 14 de la loi n° 2021-1040 est dépourvue de caractère sérieux quant à l'atteinte au droit à l'emploi garanti par l'alinéa 5 du préambule de la Constitution de 1946 et, d'autre part, que les dispositions de l'article 12 de cette même loi sont justifiées par une exigence de santé publique et ne portent pas atteinte au principe d'égalité, à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé garantie par le Préambule de la Constitution de 1946, à l'inviolabilité du corps humain et au principe constitutionnel de respect de la dignité de la personne humaine. 
 6. Par ailleurs, les dispositions de l'article 13 de la loi n° 2021-1040 ne font que préciser les conditions d'application de l'obligation vaccinale prévue par l'article 12 de cette même loi.  
 7. Enfin, s'agissant de l'atteinte à la liberté de conscience, le principe posé par les dispositions du cinquième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes desquelles : " () Nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances " découle du principe d'égalité. Or, le principe d'égalité garanti par les dispositions constitutionnelles précitées ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il y soit dérogé pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. En admettant même que l'abstention de la requérante de se faire vacciner soit motivée par une opinion ou une croyance, l'interdiction d'exercer critiquée, qui résulte de la situation de contact avec les patients, qui plus est dans des conditions facilitant la contamination, est en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'institue, qui est la protection de la santé, ainsi qu'il a été dit plus haut. Par ailleurs, et en tout état de cause, si l'autorisation de mise sur le marché délivrée aux vaccins est conditionnelle, il ne s'ensuit pas pour autant que la vaccination obligatoire aurait le caractère d'une expérimentation médicale ou d'un essai clinique, lesquels au surplus obéissent à d'autres fins. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait la liberté de conscience ne peut qu'être écarté dans toutes ses branches.  
 8. Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil d'Etat pour transmission au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme A. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 9. En premier lieu, par une décision du 22 octobre 2020, Mme E, directrice générale du centre hospitalier régional universitaire de Tours, a délégué sa signature à M. C D, directeur des ressources humaines du centre hospitalier de Loches, aux fins de signer les actes de gestion du personnel relevant du titre IV du statut général de la fonction publique hospitalière y compris les assignations au travail et pour tous les actes de gestion administrative courant de sa direction fonctionnelle, à l'exception de décisions dont ne relève pas la décision attaquée. Le moyen tenant à l'incompétence du signataire de la décision attaquée est par suite écarté. 
 10. En deuxième lieu, aux termes du I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ".  
 11. Aux termes du I de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. / () 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité ".  
 12. Et aux termes du III de l'article 14 de la même loi : " Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit () ".  
 13. La requérante soutient que la décision attaquée a le caractère d'une sanction et a été édictée en méconnaissance des garanties disciplinaires prévues à l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et des articles 81 et suivants de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986. Cependant, la mesure de suspension sans rémunération que l'employeur met en œuvre lorsqu'il constate que l'agent public concerné ne peut plus exercer son activité en application du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure de gestion des agents publics prise dans l'intérêt de la santé publique destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par cet agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics. Par suite, lorsque l'autorité administrative suspend le contrat de travail d'un agent public qui ne satisfait pas à cette obligation et interrompt, en conséquence, le versement de son traitement, elle ne prononce pas une sanction mais se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité. Le moyen est par suite écarté. 
 14. En troisième lieu, il ressort du III de l'article 14 précité, lequel a fixé une procédure préalable à l'édiction d'une mesure de suspension, que l'employeur, qui constate que l'agent ne peut plus exercer son activité en application du I du même article, l'informe sans délai, avant de prononcer une telle mesure de suspension, des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation et le cas échéant d'utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. 
 15. D'une part, Mme A soutient que le centre hospitalier de Loches n'était pas en capacité de constater qu'elle ne remplissait pas ses obligations vaccinales à la date de signature de la décision de suspension, soit au 14 septembre 2021. Cependant, alors que l'obligation vaccinale à laquelle est astreinte la requérante trouvait à s'appliquer à compter du 15 septembre 2021, le centre hospitalier de Loches a valablement pu constater, dès le 14 septembre, que l'intéressée ne remplissait toujours pas cette obligation ni n'avait justifié faire l'objet d'une contre-indication médicale et la suspendre, pour ce motif, à compter du lendemain, 15 septembre 2021. Dès lors, la circonstance que la décision contestée a été prise antérieurement à cette dernière date est sans incidence sur sa légalité.  
 16. D'autre part, Mme A fait valoir que l'établissement hospitalier ne l'a pas informée des conséquences qu'emporterait cette situation ni des moyens permettant de la régulariser. Toutefois, il ressort des pièces produites par le centre hospitalier de Loches à l'appui de son mémoire en défense, et il n'est pas contesté par la requérante, que la décision du 14 septembre 2021 en litige n'a pas été mise à exécution et que la mesure de suspension de fonctions de Mme A n'a finalement été prononcée par la directrice générale de l'établissement qu'à compter du 24 novembre 2021 par une décision du 28 novembre 2021, la requérante ayant entre-temps soldé ses droits à congé. Or, il ressort des pièces du dossier qu'avant l'intervention de cette nouvelle décision, Mme A a été reçue, le 13 octobre 2021, en entretien par le directeur des ressources humaines du centre hospitalier, à l'issue duquel un courrier lui a été transmis, le même jour, l'informant qu'à la suite de la mise à jour de son compteur administratif et en l'absence de production d'un certificat vaccinal, la mesure de suspension de fonctions prendrait effet à compter du 24 novembre 2021. Ce courrier rappelait également à la requérante la possibilité dont elle bénéficiait et qui avait été évoquée au cours de l'échange, d'adresser une demande de disponibilité. Le moyen tiré du défaut d'information doit, par suite, être écarté dans ses deux branches. 
 17. En dernier lieu, aux termes du II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 visée ci-dessus : " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la COVID-19 des personnes mentionnées au I du présent article. () ". Aux termes de l'article 49-1 du décret 2021-699 du 1er  juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire dans sa rédaction issue du décret n° 202 -1059 du 7 août 2021 en vigueur à compter du 9 août 2021 : " Hors les cas de contre-indication médicale à la vaccination mentionnés à l'article 2-4, les éléments mentionnés au second alinéa du II de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 susvisée sont :/1° Un justificatif du statut vaccinal délivré dans les conditions mentionnées au 2° de l'article 2-2 ;/2°Un certificat de rétablissement délivré dans les conditions mentionnées au 3° de l'article 2-2 ;/3° A compter de la date d'entrée en vigueur de la loi et jusqu'au 14 septembre 2021 inclus et à défaut de pouvoir présenter un des justificatifs mentionnés aux présents 1° ou 2°, le résultat d'un examen de dépistage, d'un test ou d'un autotest mentionné au 1° de l'article 2-2 d'au plus 72 heures. A compter 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, ce justificatif doit être accompagné d'un justificatif de l'administration d'au moins une des doses d'un des schémas vaccinaux mentionnés au 2° de l'article 2-2 comprenant plusieurs doses./ Les seuls tests antigéniques pouvant être valablement présentés pour l'application du présent 3° sont ceux permettant la détection de la protéine N du SARS-CoV-2./ La présentation de ces documents est contrôlée dans les conditions mentionnées à l'article 2-3. ". La requérante excipe de l'illégalité de l'article 2-2 du décret du 7 août 2021 et soutient qu'à la date de la décision attaquée, la Haute Autorité de santé n'avait rendu aucun avis préalablement à la parution du décret du 7 août 2021, empêchant l'entrée en vigueur de ce dernier et, par suite, de l'obligation vaccinale pesant sur le personnel médical. 
 18. Toutefois, le principe de l'obligation vaccinale ne résulte pas du décret en cause, mais uniquement de la loi du 5 août 2021, dont l'article 12 rappelé ci-dessus a institué une obligation de vaccination contre la Covid-19 pour les professionnels au contact direct des personnes les plus vulnérables dans l'exercice de leur activité professionnelle ainsi que pour celles qui travaillent au sein des mêmes locaux, obligation qui s'impose, en particulier, aux professionnels médicaux et paramédicaux exerçant en établissement ou en libéral. Au surplus, il ressort des visas du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire qu'il a été pris suite à deux avis de la Haute Autorité de santé, l'un du 4 août 2021 relatif aux contre-indications à la vaccination contre la Covid-19 et l'autre du 6 août 2021 relatif à l'intégration des autotests de détection antigénique supervisés parmi les preuves justifiant l'absence de contamination par le virus SARS-CoV-2 dans le cadre du passe sanitaire et à l'extension de la durée de validité des résultats négatifs d'un examen de dépistage virologique. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'obligation vaccinale n'était pas entrée en vigueur à la date de la décision litigieuse, à défaut d'avis de la Haute Autorité de santé préalablement à la parution du décret du 7 août 2021, manque en fait et doit être écarté.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 14 septembre 2021 de la directrice générale du centre hospitalier de Loches présentées par Mme A doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier de Loches, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont Mme A sollicite le versement au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête à fin d'admission provisoire au bénéfice de l'aide juridictionnelle de Mme A.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejeté.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au centre hospitalier de Loches. 
 Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rouault-Chalier, présidente, 
 Mme Bernard, première conseillère, 
 M. Nehring, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.  
 La présidente-rapporteure, 
 Patricia ROUAULT-CHALIER 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 Pauline BERNARD 
 La greffière, 
    Agnès BRAUD  
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.