TA64 · CHAMBRE 2 — 21 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 mai 2022 et le 13 juin 2023, l'association Evana, représentée par Me de Gérando, demande au tribunal :  
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 502 672 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'interdiction de la tenue du festival " El Bowsque Encantado ", programmé le 4 et le 5 décembre 2021 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 7 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute du fait de l'illégalité de l'arrêté du 3 décembre 2021 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a interdit la tenue du festival " El Bowsque Encantado ", dont elle assurait l'organisation, dès lors, d'une part, qu'il n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, d'autre part, qu'il porte atteinte aux libertés de réunion, d'entreprendre, d'association et d'expression ; 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques est engagée, compte tenu de la charge anormale engendrée par l'interdiction de la tenue de ce festival ; 
 - elle a subi un préjudice financier.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens soulevés par l'association Evana ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; 
 - l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Aubry, 
 - les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. Alzine, président de l'association Evana.  
 Une note en délibéré, présentée pour l'association Evana, a été enregistrée le 29 avril 2025.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par arrêté du 3 décembre 2021, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé l'interdiction de la tenue du festival " El Bowsque Encantado " organisé par l'association Evana, qui était programmé le 4 et le 5 décembre 2021 dans la halle d'Iraty à Biarritz. L'association Evana demande la condamnation de l'Etat à lui réparer le préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de cette interdiction.  
 Sur les conclusions aux fins d'indemnité : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute :  
 2. En premier lieu, en raison de l'amélioration progressive de la situation sanitaire au début de l'année 2021, les mesures de santé publique destinées à prévenir la circulation du virus du covid-19 prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire régi par les articles L. 3131-12 et suivants du code de la santé publique, ont été remplacées, dans le cadre de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de la crise sanitaire, par celles du décret du 1er juin 2021 qui les a adaptées à la situation sanitaire observée à cette période. Aux termes de l'article 1er de ce décret : " I. - Afin de ralentir la propagation du virus, les mesures d'hygiène définies en annexe 1 au présent décret et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d'au moins un mètre entre deux personnes, dites barrières, définies au niveau national, doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance. / II. - Les rassemblements, réunions, activités, accueils et déplacements ainsi que l'usage des moyens de transports qui ne sont pas interdits en vertu du présent décret sont organisés en veillant au strict respect de ces mesures. Dans les cas où le port du masque n'est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d'habitation, lorsque les circonstances locales l'exigent. / III. - En l'absence de port du masque, et sans préjudice des règles qui le rendent obligatoire, la distanciation mentionnée au I est portée à deux mètres. ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " () III. - Les rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public autres que ceux mentionnés au II mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes sont interdits. / Ne sont pas soumis à cette interdiction : () 3° Les établissements recevant du public dans lesquels l'accueil du public n'est pas interdit en application du présent décret ; () ". Aux termes de l'article 29 du même décret : " Le préfet de département est habilité à interdire, à restreindre ou à réglementer, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent titre. / Lorsque les circonstances locales l'exigent, le préfet de département peut en outre fermer provisoirement une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions, ou y réglementer l'accueil du public. / Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret. ". Aux termes de l'article GN 1 de l'arrêté du 25 juin 1980 : " § 1. Les établissements sont classés en types, selon la nature de leur exploitation : a) Etablissements installés dans un bâtiment : () L Salles d'auditions, de conférences, de réunions, de spectacles ou polyvalentes ; () ". Aux termes de l'article L.1 du même arrêté : " Etablissements assujettis : § 1. Les dispositions du présent chapitre sont applicables, en fonction de l'effectif reçu, aux locaux désignés ci-après : () c) Salle de projection, salle de spectacles (y compris les cirques non forains) ; () § 2. Sont assujettis les établissements dans lesquels l'effectif total du public admis est supérieur ou égal à l'un des chiffres suivants : ()  b) Autres établissements visés aux c et d du paragraphe 1 : 20 personnes en sous-sol ; 50 personnes au total () ".  
 3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / (). ".  
 4. Il résulte de l'instruction que durant la semaine qui a précédé l'édiction de l'arrêté rappelé au point 1, une réunion a été organisée le lundi 29 novembre 2021 entre le préfet des Pyrénées-Atlantiques, la maire de Biarritz et l'association Evana au sujet de l'interdiction éventuelle de la tenue du festival organisé par cette dernière et programmé en fin de semaine, qui a donné lieu, le mercredi 1er décembre 2021, à la publication, par les services de la commune de Biarritz, d'un communiqué de presse dans lequel cette dernière a indiqué avoir demandé à l'association requérante d'annuler le festival, compte tenu de la situation sanitaire liée au covid-19 à cette période dans le pays basque. Si la maire de Biarritz n'a pas pris de mesure interdisant la tenue de cet événement, il n'appartenait qu'au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en application des dispositions précitées de l'article 29 du décret du 1er juin 2021, d'interdire la tenue de ce festival en raison de la situation sanitaire liée à la pandémie de covid-19. Par ailleurs, un tel contexte sanitaire, marqué par une augmentation significative du taux d'incidence du virus pendant le mois de novembre 2021, ne saurait être qualifié, au jour de l'arrêté litigieux, de situation d'urgence, compte tenu de la connaissance de l'évolution de la pandémie par l'administration, et ce, bien avant le 3 décembre 2021, ainsi que de ses conséquences, en ce qui concerne la tenue d'événements rassemblant un nombre relativement important de personnes, lesquels entraînent un brassage de population, principal vecteur de propagation du virus du covid-19. Par suite, l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 3 décembre 2021, qui constitue une mesure de police et qui n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable, a été pris en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration.  
 5. En second lieu, l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 3 décembre 2021 s'est fondé sur la dégradation de la situation sanitaire liée à la pandémie de covid-19 en Espagne, et plus particulièrement dans le pays basque espagnol, qui présentait alors un taux d'incidence de 509 cas pour 100 000 habitants, sur la circonstance que près d'un tiers des festivaliers attendus étaient originaires de Bilbao et de Saint-Sébastien, sur la situation sanitaire dans le département des Pyrénées-Atlantiques, en relevant que le taux d'incidence mesuré sur le territoire de la communauté d'agglomération du Pays basque s'établissait, au cours de la semaine du 2 décembre 2021, à 482,9 cas pour 100 000 habitants, contre 282,1 cas pour 100 000 habitants au cours de la semaine du 25 novembre 2021, et 144,2 cas pour 100 000 habitants au cours de la semaine du 18 novembre 2021, de sorte que ce taux, qui dépassait le seuil d'alerte de 50 cas pour 100 000 habitants retenu dans un avis émis le 18 novembre 2021 par la Haute autorité de santé, connaissait alors une forte augmentation dans le pays basque, sur ce que le nombre de patients hospitalisés en raison d'une infection au covid-19 restait élevé, notamment dans les services de réanimation des hôpitaux dans lesquels 13 patients étaient alors hospitalisés, et sur ce que le festival litigieux, qui comptait regrouper un public composé de près de 9 000 festivaliers répartis sur deux jours, était susceptible de favoriser la propagation du virus du covid-19, eu égard à la difficulté du respect des gestes barrières mentionnés dans les dispositions précitées de l'article 1er du décret du 1er juin 2021.    
 6. Il résulte de l'instruction que le taux d'incidence mesuré au cours de la semaine du 22 au 28 novembre 2021 était de 302,2 cas pour 100 000 habitants dans la région Nouvelle-Aquitaine, laquelle était alors une des régions françaises les plus impactées par la reprise du virus du  
 covid-19, et de 443,4 cas pour 100 000 habitants dans le département des Pyrénées-Atlantiques, qui était alors le département présentant le deuxième taux le plus élevé de cette région. Par ailleurs, le taux d'incidence mesuré le 2 décembre 2021, sur une période de sept jours dans la communauté autonome espagnole du Pays Basque était de 349,68 cas pour 100 000 habitants, tandis que ce taux était de 643,90 cas pour 100 000 habitants dans la région de Saint-Sébastien à cette même période. Ainsi, à la date à laquelle l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 3 décembre 2021 a été pris, la propagation du virus du covid-19 s'était accélérée sur l'ensemble du territoire métropolitain, ainsi que, dans des proportions plus élevées, dans le département des Pyrénées-Atlantiques.  
 7. Si l'association requérante justifie de la mise en place, le 2 décembre 2021, d'un protocole sanitaire prévoyant le port du masque obligatoire, y compris en extérieur, de l'apposition de différents marquages au sol permettant de respecter les distanciations sociales, ainsi que de la prise de température des festivaliers attendus et de la désinfection de la salle de spectacle, le respect effectif de ces mesures était difficilement envisageable dans un contexte festif qui entraînait un brassage de population, principal vecteur de propagation du virus du covid-19, et à l'occasion duquel la vente de boissons et de nourriture était proposée. Par ailleurs, la circonstance que d'autres événements, tels que l'ouverture d'une guinguette éphémère à Biarritz en fin d'année 2021, ainsi qu'un spectacle et un concert programmés au zénith de Pau au mois de décembre 2021, ont été maintenus est toutefois sans incidence sur la légalité de l'arrêté litigieux, dès lors que la nature de ces événements était différente de celle du festival mentionné au point 1, organisé dans la salle d'Iraty à Biarritz, salle de spectacle fermé et rassemblant, ainsi qu'il a été dit précédemment, près de 9 000 festivaliers répartis sur deux jours. Dans ces conditions, l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 3 décembre 2021, qui n'a pas revêtu un caractère disproportionné, n'a pas porté d'atteinte aux libertés de réunion, d'entreprendre, d'association et d'expression.  
 8. Il résulte toutefois de ce qui précède que l'illégalité de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 3 décembre 2021, relevée au point 4, constitue une faute de l'Etat de nature à engager sa responsabilité. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute :  
 9. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 3 décembre 2021 est illégal. Dans ces conditions, l'association Evana n'est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques du fait de l'intervention d'une décision administrative légale.  
 En ce qui concerne les préjudices :  
 10. L'association Evana soutient avoir subi un préjudice financier évalué à 502 672 euros du fait de l'interdiction du festival dont elle assurait l'organisation, en raison des dépenses engagées et du chiffre d'affaires non-réalisé. Elle ne démontre toutefois pas qu'en présentant des observations dans le cadre d'une procédure contradictoire préalable, l'arrêté litigieux n'aurait pu être légalement pris, alors qu'il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été dit au point 4, qu'une telle mesure d'interdiction était envisagée dès le 29 novembre 2021. En tout état de cause, l'association requérante ne démontre pas avoir exposé des frais en lien avec la programmation de ce festival au cours de la dernière semaine précédant l'interdiction de sa tenue. Dans ces conditions, l'association Evana ne démontre pas de lien direct et certain entre l'illégalité fautive rappelée au point 4, et le préjudice financier qu'elle allègue.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'indemnité de la requête de l'association Evana doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".  
 13. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par l'association Evana doivent dès lors être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Evana est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Evana et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.  
 Délibéré après l'audience du 29 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Lepers Delepierre, conseillère, 
 M. Aubry, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2025.  
 Le rapporteur, 
 L. AUBRY 
 Le président, 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON La greffière, 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme,   
 La greffière,