TA77 · 8ème chambre — 17 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 11 février 2022 et des mémoires enregistrés le 31 mai 2024 et le 23 mai 2025, la SCI Amelisa, représentée par la SCP Bouyssou et associés agissant par Me Bouyssou, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler les décisions de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE) " en date du 20 août 2021 refusant de communiquer des pièces et d'agréer le projet de la SCI Amelisa et du 25 janvier 2022 rejetant, le recours gracieux de la SCI Amelisa " ; 
 2°) d'enjoindre à  l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE)  de lui communiquer " l'entier CCCT ainsi que l'approbation de ce CCCT " dans un délai d'un mois ; 
 3°) de mettre à la charge de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE)  une somme de 6000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soulève, s'agissant du refus de communication, les moyens suivants :  
 - la requête a été précédée de la saisine préalable de la CADA et est donc à cet égard bien recevable ; 
 - le refus de communiquer les preuves de l'approbation du CCCT et la convention de participation au motif que le projet ne recueille pas l'agrément de l'aménageur de la ZAC, étant contraire à l'affectation contractuelle du lot, est entaché d'erreur de droit ; 
 - le droit à la communication est ouvert à tous, de sorte que la qualité du demandeur ne saurait influer sur la recevabilité de la demande de communication ; en particulier, " la qualité de partie au CCCT ne saurait disqualifier la demande de communication, et la partie au contrat ne saurait être moins bien traitée que les tiers " ; " Elle pourrait ainsi, par exemple, ne plus avoir accès au contrat (destruction, perte, etc) " ; 
 - dans son avis, la CADA a reconnu le caractère communicable du document à toute personne en faisant la demande ;  
 - l'EPAMARNE n'a adressé à la CADA qu'un extrait du CCCT et n'a pas communiqué l'acte d'approbation du CCCT ;  
 - " le jugement du Tribunal Administratif de Melun du 24 décembre 2024 fait l'objet d'un appel, introduit par la Commune de MONTEVRAIN, qui persiste, dans son argumentaire, à soutenir que la SCI AMELISA n'a pas produit le CCCT (estimant en cela que le jugement est donc entaché d'erreur). Ainsi, le jugement du Tribunal ne règle pas, de manière définitive, les difficultés auxquelles la société AMELISA est confrontée " ; 
 - la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a émis un avis favorable à la communication de l'ensemble des documents qu'elle a sollicités et que ces derniers lui sont donc communicables. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 12 février 2023, le 11 février 2025 et le 30 mai 2025, l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE), représenté par la SELARL Lazare Avocats agissant par Me Ghaye, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SCI Amelisa  à lui verser une somme de 6000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que la requête est irrecevable à défaut de décision faisant grief et de saisine préalable de la CADA et que les moyens sont en tout état de cause infondés. 
 En application de l'article R. 612-1 du code de justice administrative, la SCI Amelisa a  été informée que sa requête unique comportait deux catégories de conclusions distinctes, les unes se rapportant à un refus de communication de documents administratifs, les autres se rapportant à un refus d'agréer le projet de la SCI, et qu'à défaut de lien suffisant entre ces deux catégories de conclusions, seules les premières étaient recevables. La société a été en conséquence invitée à régulariser l'irrecevabilité des secondes conclusions en présentant une requête distincte, comportant la contestation du refus de d'agréer le projet de la SCI, dans un délai de 15 jours. 
 Par un mémoire enregistré le 27 juin 2025, la SCI Amelisa, représentée par la SCP Bouyssou et associés, a déclaré ne pas souhaiter déférer à cette invitation. 
 En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen d'ordre public relevé d'office tiré de ce que les conclusions tendant à l'annulation du refus de communication n'ont pas été motivées dans le délai du recours contentieux de deux mois qui a commencé à courir au plus tard à compter de la date d'enregistrement de la requête. 
 Des observations en réponse à ce moyen ont été présentées pour la SCI Amelisa par un mémoire enregistré le 27 juin 2025, relevant que la requête est motivée et, en particulier, que le refus de communication opposé par l'EPAMARNE était motivé, à l'origine, par la considération que le projet de la SCI requérante ne recueillait pas son aval, alors que, sur ce point, il a été démontré, dès la requête, qu'un tel motif ne pouvait justifier le refus de communication. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de l'urbanisme, et notamment son article L. 311-6 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, ainsi que la décision du Conseil d'Etat du 15 octobre 2014, n°349775 ; 
 - l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat, et notamment son article 1er ; 
 - le décret n° 71-941 du 26 novembre 1971 relatif aux actes établis par les notaires, et notamment ses articles 14, 17, 21, 22 et 26 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pottier, président-rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Lebœuf, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Ghaye, représentant l'EPARMARNE.  
 Considérant ce qui suit : 
 Sur le contexte du litige :  
 1. En premier lieu, par un courrier du 2 août 2021, la SCI AMELISA a saisi l'EPARMARNE d'une demande tendant à la communication du cahier des charges de cession de terrain indiquant le nombre de m2 constructibles ainsi que les règles architecturales propres à la ZAC du Clos Rose située dans la commune de Montévrain (article R. 431-23, a, du code de l'urbanisme) et de la convention entre la commune et l'établissement public fixant la participation au coût des équipements publics de la zone (article R. 431-23, b, du code de l'urbanisme). Par un courrier du 20 août 2021, l'EPAMARNE a rejeté cette demande au motif que le projet de la SCI AMELISA n'était pas susceptible de recueillir son accord.  
 2. En second lieu, par un courrier envoyé le 18 novembre 2021, reçu le 19, intitulé " Demande de documents + recours gracieux contre la décision du 20 août 2021 ", la SCI AMELISA a demandé la communication de " la copie du CCCT de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme signé en 2008 " ainsi que " de la décision d'approbation de ce CCCT et de l'accomplissement des mesures de publicité ", en faisant valoir leur caractère de documents administratifs, " sous le délai d'un mois ", " par voie dématérialisée ou par papier ". Elle a en outre demandé le retrait de la décision refusant l'autorisation de son projet. L'EPAMARNE ayant conservé le silence sur sa demande de communication pendant un mois, une décision implicite de rejet est née sur celle-ci le 19 décembre 2021 en application des articles R.* 311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l'administration. La SCI AMELISA a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) par un courrier enregistré au secrétariat de la commission le 21 décembre 2021, se référant à " la demande de communication de documents administratifs qu'elle a formulée auprès de la Société EPAMARNE - EPAFRANCE le 18 novembre 2021 en vue d'obtenir la communication d'un certain nombre d'éléments relatif au cahier des charges de cession de terrains (CCCT) ". La CADA a ainsi estimé être en présence d'une demande tendant à la " communication, par voie dématérialisée ou au format papier, des documents suivants relatifs au cahier des charges de cession de terrains (CCCT) : / 1) la copie du CCCT, prévu à l'article L311-6 du code de l'urbanisme, signé en 2008 ; / 2) la copie de la décision d'approbation de ce CCCT et de l'accomplissement des mesures de publicité ". Elle a émis un avis favorable à la communication de ces documents par un avis n° 20217735 du 17 février 2022. L'EPAMARNE ayant expressément confirmé son refus de communiquer les documents demandés par une décision du 25 janvier 2022, notifiée le 27, cette dernière décision s'est substituée à la décision née le 19 décembre 2021 rejetant implicitement la nouvelle demande de communication présentée le 18 novembre 2021.  
 Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la " décision refusant d'agréer le projet de la SCI Amelisa " : 
 3. D'une part, la SCI Amelisa a présenté, par une requête unique, deux catégories de conclusions distinctes, les premières se rapportant à un refus de communication de documents administratifs, les secondes se rapportant à un refus d'agréer le projet de la SCI dans une zone d'aménagement concerté. Eu égard à la spécificité des litiges en matière de communication de documents administratifs, qui sont d'ailleurs susceptibles d'être jugés par un magistrat statuant seul en vertu du 4° de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, ces deux catégories de conclusions ne peuvent être regardées comme présentant entre elles un lien suffisant, quand bien même les documents administratifs demandés présenteraient un rapport matériel avec le litige soulevé par les secondes conclusions.  
 4. D'autre part, invitée à régulariser l'irrecevabilité de ses secondes conclusions en présentant une requête distincte, comportant la contestation du refus de d'agréer le projet de la SCI, dans un délai de quinze jours, la SCI Amelisa a répondu qu'elle n'entendait pas déférer à cette invitation. Il s'ensuit que seules les premières conclusions qui ont été énoncées dans la requête sont recevables.  
 Sur la fin de non-recevoir tirée du défaut de saisine de la CADA :  
 5. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif (). /  / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-1 du même code précise que " L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai prévu à l'article R. 311-13 pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision explicite ou implicite de l'autorité administrative, ce refus ne peut être déféré directement au juge de l'excès de pouvoir. L'intéressé doit avoir, au préalable, saisi de ce refus, dans un délai de deux mois, la commission d'accès aux documents administratifs. A défaut de recours administratif préalable présenté devant cette commission dans le délai précité, la contestation portée directement devant le juge administratif est irrecevable. 
 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des circonstances qui ont été relatées aux points 1 et 2 du présent jugement, que la SCI Amelisa a présenté, successivement, deux demandes distinctes de communication de documents administratifs, la première, par le courrier du 2 août 2021, la seconde, par le courrier du 18 novembre 2021, et que ces demandes ont été respectivement rejetées par la décision du 20 août 2021 et par la décision implicite du 19 décembre 2021. Or, si la société requérante a justifié en réplique, sans être matériellement contredite, avoir saisi la CADA par un courrier enregistré au secrétariat de la commission le 21 décembre 2021, et produit l'avis que la CADA a émis le 17 février 2022, il ressort des termes mêmes de la lettre de saisine, et de l'avis émis par la CADA, que seule la seconde demande a été soumise à la commission. Il suit de là que les conclusions tendant à l'annulation de la décision " du 20 août 2021 refusant de communiquer des pièces " à la SCI Amelisa sont irrecevables. 
 Sur la recevabilité des conclusions requalifiées comme tendant à l'annulation de la décision du 25 janvier 2022 en tant qu'elle confirme le refus de communiquer les documents demandés par le courrier du 18 novembre 2021 :  
 7. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. () Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". 
 8. Les conclusions de la requête introductive d'instance demandent formellement l'annulation des décisions de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE)  " en date du 20 août 2021 refusant de communiquer des pièces et d'agréer le projet de la SCI Amelisa et du 25 janvier 2022 rejetant, le recours gracieux de la SCI Amelisa ", recours gracieux que la société avait présenté contre le refus d'agrément dans le courrier du 18 novembre 2021 qui comportait en outre la seconde demande de communication de documents administratifs. 
 9. En admettant que les conclusions de la requête doivent être regardées comme tendant également à l'annulation de la décision 25 janvier 2022, non pas seulement en tant qu'elle rejette le recours gracieux formé contre le refus d'agrément, mais aussi en tant qu'elle confirme le rejet de la seconde demande de documents administratifs, il ressort des motifs de cette décision que la confirmation de ce refus y est exclusivement fondé sur le motif que le régime de communication des documents administratifs ne concernerait que les tiers, alors que la SCI Amelisa est acquéreur du bien immobilier ayant fait l'objet du cahier des charges de cession de terrain dont elle demande la communication. 
 10. Or, d'une part, la requête introductive d'instance ne comporte qu'un moyen de légalité externe contestant la compétence du directeur général de l'EPAMARNE " pour agréer un constructeur dans la zone " et des moyens de légalité interne contestant le " motif que le projet ne recueille pas son aval, car il serait contraire à l'affectation contractuelle du lot ", motif qui n'est pas celui de la décision du 25 janvier 2022 confirmant le refus de communiquer les documents demandés par le courrier du 18 novembre 2021, mais exclusivement celui de la décision du 20 août 2021 rejetant la première demande de documents administratifs qui est d'ailleurs seule expressément visée en tant que telle dans les conclusions de la requête. La requête introductive d'instance ne comporte ainsi l'exposé d'aucun moyens à l'encontre de la décision du 25 janvier 2022 confirmant le refus de communiquer les documents demandés par le courrier du 18 novembre 2021. 
 11. D'autre part, les seuls moyens qui soient susceptibles d'être regardés comme étant dirigés contre la décision du 25 janvier 2022 confirmant le refus de communiquer les documents demandés par le courrier du 18 novembre 2021 n'ont été soulevés par la société requérante que dans son mémoire enregistré le 31 mai 2024 ou dans ses écritures ultérieures, soit bien après l'expiration du délai du recours contentieux de deux mois qui a commencé à courir au plus tard - même en l'absence de mention des voies et délai de recours - à compter de la date d'enregistrement de la requête. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les frais liés à l'instance soient mis à la charge de l'EPAMARNE qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la SCI Amelisa une somme de 1500 euros en application de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête est rejetée. 
 Article 2 : La SCI Amelisa payera une somme de 1500 euros à l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE) en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de l'EPAMARNE est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Amelisa et à l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle Marne-la-Vallée (EPAMARNE). 
 Délibéré après l'audience du 1er juillet 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Xavier Pottier, président-rapporteur,  
 Mme Andreea Avirvarei, conseillère,  
 Mme Jeanne Darracq-Ghitalla-Ciock, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 X. Pottier 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 A. AvirvareiLa greffière, 
 C. Leroy 
 La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°