TA31 · 5ème Chambre — 11 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 avril 2022 et 2 mars 2024, M. A B, représenté par Me Sabatté, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté individuel n° 2021-1183 MPV du 3 février 2021 par lequel C de la commune de Toulouse lui a retiré son autorisation d'emplacement situé sur le marché des Allées Jules Guesde de la commune, ensemble la décision du 1er juin 2021 portant refus de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 1 500 euros en application des dispositions combinées des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable, dès lors que l'arrêté du 3 février 2021 ne lui a jamais été notifié ; 
 - l'arrêté du 3 février 2021 et la décision du 1er juin 2021 méconnaissent le principe du contradictoire tel que mentionné à l'article 13 de l'arrêté du maire de la commune de Toulouse du 27 septembre 2019 portant règlementation des marchés de plein vent de la mairie de Toulouse ; 
 - la commune de Toulouse ne démontre pas avoir informé les organisations professionnelles préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué ; 
 - l'arrêté du 3 février 2021 est entaché d'inexactitude matérielle des faits ; 
 - il est entaché d'erreur d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 10 octobre 2023, la commune de Toulouse, représentée par Me Constans, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, et à la condamnation de M. B à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable pour cause de tardiveté ; 
 - et les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 M. B bénéficie de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 14 février 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ; 
 -l'arrêté du maire de la commune de Toulouse du 27 septembre 2013 portant règlementation des marchés de plein vent de la mairie de Toulouse ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Soddu ; 
 - les conclusions de Mme Nègre-Le Guillou, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Duarte, substituant Me Constans, et représentant la commune de Toulouse. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B bénéficiait depuis le 14 octobre 2009 d'une autorisation d'occuper un emplacement sur le marché de plein vent des allées de Jules Guesdes sur la commune de Toulouse, afin d'y exercer l'activité de vente d'articles de bazar. Par un arrêté du 3 février 2021, C de la commune de Toulouse a décidé de retirer l'autorisation d'occupation de l'emplacement qui lui avait été attribuée. Par sa requête, M. B demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 3 février 2021, ensemble la décision du 1er juin 2021 portant refus de son recours gracieux. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (). Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". 
 3. Il incombe à l'administration, lorsqu'elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d'une action introduite devant une juridiction administrative, d'établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée à l'intéressé. 
 4. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières, dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 5. La présentation, dans le délai imparti pour introduire un recours contentieux contre une décision administrative, d'un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, contre cette décision a pour effet d'interrompre ce délai. Il en va notamment ainsi lorsque, faute de respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, le délai dont dispose le destinataire de la décision pour exercer le recours juridictionnel est le délai découlant de la règle énoncée au point précédent. Lorsque le recours administratif fait l'objet d'une décision explicite de rejet, un nouveau délai de recours commence à courir à compter de la date de notification de cette décision. Si la notification de la décision de rejet du recours administratif n'est pas elle-même assortie d'une information sur les voies et délais de recours, l'intéressé dispose de nouveau, à compter de cette notification, du délai découlant de la règle énoncée au point précédent pour saisir le juge. 
 6. Aux termes de l'article 7 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : " L'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas, manifestement, irrecevable () ". L'article 43 du décret du 28 décembre 2020 portant application de cette loi et relatif à l'aide juridictionnelle et à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles dispose que : " Sans préjudice de l'application de l'article 9-4 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée et du II de l'article 44 du présent décret, lorsqu'une action en justice ou un recours doit être intenté avant l'expiration d'un délai devant les juridictions de première instance ou d'appel, l'action ou le recours est réputé avoir été intenté dans le délai si la demande d'aide juridictionnelle s'y rapportant est adressée ou déposée au bureau d'aide juridictionnelle avant l'expiration dudit délai et si la demande en justice ou le recours est introduit dans un nouveau délai de même durée à compter : / 1° De la notification de la décision d'admission provisoire ; / 2° De la notification de la décision constatant la caducité de la demande ; / 3° De la date à laquelle le demandeur de l'aide juridictionnelle ne peut plus contester la décision d'admission ou de rejet de sa demande en application du premier alinéa de l'article 69 et de l'article 70 ou, en cas de recours de ce demandeur, de la date à laquelle la décision relative à ce recours lui a été notifié ; / 4° Ou, en cas d'admission, de la date, si elle est plus tardive, à laquelle un auxiliaire de justice a été désigné () ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que lorsque, faute de respect de l'obligation d'informer le destinataire d'une décision administrative sur les voies et délais de recours, le délai dont dispose celui-ci pour exercer un recours juridictionnel contre cette décision est le délai découlant de la règle énoncée au point 4, une demande d'aide juridictionnelle formée avant l'expiration de ce délai en vue de l'exercice de ce recours a pour effet de l'interrompre. Le délai de recours contentieux recommence à courir à compter de l'expiration d'un délai de quinze jours après la notification à l'intéressé de la décision se prononçant sur sa demande d'aide juridictionnelle ou, si elle est plus tardive, à compter de la date de désignation de l'auxiliaire de justice au titre de l'aide juridictionnelle. En cas d'admission à l'aide juridictionnelle, ce délai est celui, en principe de deux mois, imparti par le code de justice administrative pour contester la décision administrative.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 3 février 2021 par lequel C de la commune de Toulouse a retiré à M. B son autorisation d'emplacement situé sur le marché des Allées Jules Guesde de la commune de Toulouse n'a pas été régulièrement notifié au requérant, alors même qu'il aurait été adressé à la dernière adresse connue par la commune de Toulouse, faute de production de la preuve de la notification par l'administration. Toutefois, M. B a eu connaissance de cet arrêté, au plus tard à la date de son recours gracieux formé le 18 mai 2021, et il disposait donc d'un délai raisonnable d'un an à compter de cette même date pour introduire son recours. Il ressort également des pièces du dossier que la décision du 1er juin 2021 par laquelle C de la commune de Toulouse a rejeté son recours gracieux, n'a pas été régulièrement notifiée au requérant, faute de production de la preuve de la notification par l'administration et de l'absence de mention des délais et voies de recours sur la décision. Dès lors, M. B, qui indique avoir eu connaissance de cette décision le 1er juin 2021, disposait d'un nouveau délai raisonnable d'un an à compter de cette date pour introduire son recours. Au surplus, ce nouveau délai a été interrompu par la demande d'aide juridictionnelle du requérant en date du 2 novembre 2021 et a recommencé à courir à compter de l'expiration d'un délai de quinze jours après la notification à M. B de la décision du 14 février 2022 lui accordant l'aide juridictionnelle totale. Dans ces conditions, et compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la requête de M. B, enregistrée au greffe du tribunal, le 13 avril 2022, n'est pas tardive. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Toulouse doit être rejetée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 9. Aux termes l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. () ". Aux termes de L. 2122-3 du même code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable. ". Aux termes l'article R. 2122-7 du même code : " En cas d'inobservation de ses clauses et conditions ou pour un motif d'intérêt général, il peut être mis fin à l'autorisation d'occupation ou d'utilisation temporaire du domaine public par les autorités compétentes mentionnées aux articles R. 2122-4 et R. 2122-5. ". Aux termes de l'article L. 2224-18 du même code : " / Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale () ". Il résulte de ces dispositions que C peut se fonder, pour l'attribution et le retrait des emplacements situés dans les halles et les marchés municipaux, sur des motifs tirés, notamment, de la méconnaissance des dispositions du règlement municipal.  
 10. Aux termes de l'article 13 de l'arrêté du maire de la commune de Toulouse du 27 septembre 2019 portant règlementation des marchés de plein vent de la mairie de Toulouse : " Les places ne peuvent être occupées que par le titulaire qui doit être lui-même présent pour exploiter son emplacement, cela de manière régulière. Il doit être présent dès le placement, puis pendant toute la durée du marché, du déchargement au rechargement compris. / ()  1 - Absence ponctuelle du titulaire d'un emplacement fixe / Lorsqu'il s'absente, le titulaire d'un emplacement doit en informer M. C par courrier, mail (accueilmodp@mairie-toulouse.fr) ou télécopie (05 61 22 29 49). Il doit joindre tout document utile, sauf en cas de congés annuels, justifiant son absence le cas échéant. / Absences autorisées au cours d'une même année civile et documents devant être adressés à M. C par le titulaire : / () Autres motifs : Le commerçant absent pour tout autre motif que les situations précitées devra expliquer par écrit, dans un délai de quinze jours après le premier jour d'absence, les raisons qui l'ont conduit à ne pas être présent. Il revient au Maire ou à son représentant délégué d'apprécier si les éléments fournis par le commerçant permettent de justifier ladite absence. Sur la base du pointage des receveurs-placiers, l'absentéisme de chaque commerçant est recueilli. Dans le cas où le commerçant n'a pas fourni d'éléments justifiant de ses absences, il sera mis en demeure de les transmettre dans un délai de huit jours après réception du courrier. À défaut de réponse de sa part ou si les éléments fournis après appréciation ne justifient pas lesdites absences, la Mairie de Toulouse considérera que l'intéressé renonce à poursuivre son activité commerciale ou artisanale et disposera librement de son emplacement. Toute absence non justifiée dans les conditions ci-dessus exposées entraînera, après procédure contradictoire, la suspension de l'autorisation du commerçant d'exercer son activité et la vacance de son emplacement sur le ou les marchés concernés. / () Toute absence non justifiée dans les conditions ci-dessus exposées entrainera, après procédure contradictoire, la suspension de l'autorisation du commerçant d'exercer son activité et la vacance de son emplacement sur le ou les marchés concernés. ()". Aux termes de l'article 15 de ce même arrêté : " La décision de supprimer un emplacement occupé pourra être prise par la Mairie de Toulouse dans le cadre (), se sanctions pour infraction au règlement des marchés de plein vent ou fausses indications. / Cette décision de désistement d'office sera prise après mise en œuvre de la procédure dite du contradictoire et information des organisations professionnelles. () " 
 11. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 2° Infligent une sanction ; () ".  
 12. La commune de Toulouse soutient que l'arrêté du 3 février 2021 constitue une décision de non renouvellement d'une occupation temporaire du domaine public, et produit à l'appui de ses allégations un arrêté d'autorisation temporaire en date du 16 avril 2019, valable du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019, autorisant M. B à occuper en emplacement de 6,00 m sur 3,00 m sur les allées Jules Guesdes pour exercer la vente de bazar. L'article 4 de cet arrêté prévoit que l'autorisation est accordée à titre précaire et révocable à tout moment sans préavis. Toutefois, il ressort des termes de l'arrêté attaqué du 3 février 2021, que l'emplacement concerné par le retrait a été délivré par un arrêté municipal du 14 octobre 2009, ce que ne conteste pas au demeurant la commune de Toulouse, et il ne ressort pas des pièces du dossier que cet arrêté du 14 octobre 2009, au demeurant non joint, ait fait l'objet d'un renouvellement annuel. Dès lors, si les autorisations d'occupation du domaine public présentent toujours un caractère précaire et révocable, conformément à l'article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques précité, l'arrêté pris par C de la commune de Toulouse le 3 février 2021 est fondé sur le comportement de M. B, considéré comme contraire au règlement municipal des marchés de plein vent. Il constitue ainsi une sanction, qui ne pouvait légalement intervenir sans que le requérant eût été mis à même de discuter les griefs formulés contre lui, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations. 
 13. C de la commune de Toulouse s'est fondé pour prendre l'arrêté attaqué sur le fait que le requérant a cumulé de nombreuses absences non justifiées sur plusieurs mois en méconnaissance de l'article 13 de l'arrêté du maire de la commune de Toulouse du 27 septembre 2019 portant règlementation des marchés de plein vent de la mairie de Toulouse, notamment suite à la mise en demeure qui lui a été adressée le 21 décembre 2020. Toutefois, et alors que le requérant ne conteste pas ses absences sur la période concernée, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le courrier de mise en demeure de la commune de Toulouse du 21 décembre 2020 demande au requérant de justifier ses absences dans un délai de quarante-huit heures, alors que l'article 13 de l'arrêté du maire de la commune de Toulouse du 27 septembre 2019, prévoit un délai de huit jours. Par ailleurs, la commune de Toulouse ne justifie pas d'une urgence particulière pour un délai aussi court. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des termes de l'arrêté attaqué, que l'édiction de cet arrêté ait été précédé de l'information des organisations professionnelles conformément à l'article 15 de l'arrêté du maire de la commune de Toulouse du 27 septembre 2019 précité. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière et privé M. B d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure, doit être accueilli.  
 14. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé, pour ce motif, à demander l'annulation de l'arrêté du 3 février 2021 par lequel C de la commune de Toulouse lui a retiré son autorisation d'emplacement situé sur le marché des Allées Jules Guesde de la commune de Toulouse, et de la décision du 1er juin 2021 portant refus de son recours gracieux. En revanche, les autres moyens de la requête ne sont pas de nature à entrainer l'annulation de ces décisions. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. M. B a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 1 500 euros à verser à Me Sabatté, sous réserve que ce dernier renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État.  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. B, qui n'est pas la partie perdante, soit condamné à verser à la commune de Toulouse la somme de 1 500 euros qu'elle demande au titre des frais liés au litige. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : L'arrêté du 3 février 2021 par lequelCe de la commune de Toulouse a retiré l'autorisation d'emplacement situé sur le marché des Allées Jules Guesde de la commune à M. B et la décision du 1er juin 2021 portant rejet de son recours gracieux, sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Toulouse versera à Me Sabatté la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, sous réserve que Me Sabatté renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune de Toulouse présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à Me Sabatté et au maire de la commune de Toulouse. 
 Délibéré après l'audience du 25 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Carotenuto, présidente, 
 Mme Soddu, première conseillère,  
 Mme Mérard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 N. SODDU 
 La présidente, 
                        S. CAROTENUTO La greffière, 
 S. BALTIMORE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,