TA35 · 1ère Chambre — 4 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 avril 2022 et 24 octobre 2024, les sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 mars 2022 par lequel le maire d'Erdeven s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée le 18 janvier 2022 sous le n° DP 56054 22 T0006 pour l'implantation d'un ouvrage de radiotéléphonie sur un terrain situé lieudit Loperhet à Erdeven ; 
 2°) d'enjoindre à la commune d'Erdeven d'avoir à délivrer un certificat de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Erdeven la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - il y a toujours lieu à statuer dans cette instance ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation en se fondant sur les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme pour s'opposer au projet, celui-ci étant implanté en continuité d'une agglomération existante ; 
 - elle a également commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que le projet portait atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2024, la commune d'Erdeven, représentée par la SELARL Lexcap, conclut, à titre principal, à un non-lieu à statuer, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, et à ce qu'il soit mis à la charge des sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - il n'y a plus lieu à statuer dans cette instance ; 
 - l'arrêté attaqué est motivé en droit et en fait ; 
 - le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, la parcelle d'implantation ne se situant pas en continuité d'une agglomération existante ; 
 - il méconnaît également les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, le projet étant de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants ; 
 - le projet est de nature à remettre en cause la préservation d'un cône de vue et ce motif peut être substitué à ceux opposés. 
 Par une intervention, enregistrée le 30 juin 2022, M. C B, M. E D et M. A F, représentés par Me Ferté-Devin, demandent au tribunal de faire droit aux conclusions présentées par la commune d'Erdeven. 
 Ils se prévalent des mêmes motifs que ceux exposés par la commune d'Erdeven. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Radureau, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hamri, représentant les sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures, et de Me Peres, de la SELARL Lexcap, représentant la commune d'Erdeven. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Phoenix France Infrastructures a déposé en mairie d'Erdeven, le 18 janvier 2022, pour le compte de la société Bouygues Télécom, un dossier de déclaration préalable n° DP 56054 22 T0006, complété le 16 février 2022, pour la construction d'un pylône de radiotéléphonie mobile de 24 mètres supportant six antennes, d'une zone technique et d'une clôture grillagée, sur un terrain situé lieudit Loperhet, cadastré section ZN n° 101. Le maire de la commune d'Erdeven s'est opposé à cette déclaration préalable par un arrêté du 4 mars 2022. Par la présente requête, les sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures demandent l'annulation de cet arrêté du maire d'Erdeven. 
 2. Par ordonnance n° 2203043 du 12 juillet 2022, le juge des référés du tribunal a suspendu l'exécution de cet arrêté et enjoint au maire d'Erdeven de reprendre l'instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures. Par arrêté du 21 septembre 2022, le maire de la commune d'Erdeven a décidé de ne pas s'opposer à cette déclaration préalable et de l'assortir de prescriptions. 
 Sur la recevabilité de l'intervention : 
 3.  MM. B, D et F justifient, eu égard à leur qualité de voisins immédiats ou presque immédiats du terrain d'assiette du projet, d'une part, à la hauteur de l'antenne et à la configuration des lieux, d'autre part, d'un intérêt suffisant au maintien de l'arrêté en litige. Par suite, leur intervention en défense, régulièrement présentée, est recevable. 
 Sur le non-lieu à statuer : 
 4. Par un arrêté de non-opposition du 21 septembre 2022, la commune d'Erdeven a délivré à la société Phoenix France Infrastructures l'autorisation sollicitée pour la construction du projet d'antenne relais. Cet arrêté fait cependant suite à l'injonction prononcée par le juge des référés, ayant suspendu l'exécution de l'arrêté d'opposition, et revêt par nature un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le fond du litige. Par suite, il y a lieu de statuer sur les conclusions du recours pour excès de pouvoir, qui ne se trouvent pas privées d'objet. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures, le maire d'Erdeven s'est fondé sur deux motifs, tirés de la contrariété du projet avec les dispositions des articles L. 121-8 et R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué : 
 6. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme relatif notamment aux rejets des demandes de permis de construire, dans sa version applicable : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ". 
 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté litigieux comporte les considérations de droit qui en constituent le fondement en visant les articles R. 111-27 et L. 121-8 du code de l'urbanisme, le règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune d'Erdeven et notamment les dispositions de la zone Ab du règlement du plan local d'urbanisme qui constituent la base légale du refus. Il comporte également les considérations de fait le fondant ainsi que l'intégralité des motifs justifiant la décision litigieuse en précisant que le projet constitue une extension de l'urbanisation au titre de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qu'il est, par ses dimensions et son aspect disgracieux, de nature à altérer les paysages et les vues qu'il offre et porte ainsi atteinte au site dans lequel il s'inscrit. Ainsi, les considérations de droit et de fait sont suffisamment développées pour permettre aux sociétés de saisir les motifs de l'arrêté et au juge d'exercer son contrôle en toute connaissance de cause. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet arrêté doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dans l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : 
 8. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () ". 
 9. Il résulte des articles L. 121-8, L. 121-10, L. 121-11 et du premier alinéa de l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme que le législateur a entendu ne permettre l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n'est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 10. Il résulte également de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. 
 11. Le terrain d'assiette du projet est situé lieudit Loperhet à Erdeven. Le secteur de Loperhet est identifié par le schéma de cohérence territorial du pays d'Auray, approuvé le 14 février 2014 puis modifié en juillet 2022, comme un " village " au sens de la loi Littoral, et ce village est délimité par le plan local d'urbanisme, approuvé le 17 février 2017 puis modifié en décembre 2023. Le terrain d'assiette du projet se situe à l'extrémité ouest de ce village, à moins de 30 mètres des dernières habitations. Si la parcelle d'implantation du projet s'ouvre au nord et à l'ouest sur un vaste espace naturel et agricole, au sud et à l'est, les parcelles sont bâties et aucune parcelle vierge ne sépare le projet de ces dernières. Le village est bordé par une voie de circulation au-delà de laquelle s'implante le projet mais l'existence de construction de part et d'autre de celle-ci permet de considérer que le terrain d'assiette du projet est situé en continuité du village existant. L'ouvrage de téléphonie implanté par la société Bouygues Télécom ne constitue ainsi pas une opération de construction isolée constitutive d'une extension de l'urbanisation qui ne serait pas réalisée en continuité d'une agglomération ou d'un village existant. Dès lors, le maire de la commune d'Erdeven a commis une erreur d'appréciation et ne pouvait fonder la décision d'opposition sur le non-respect des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, ainsi que le soutiennent les sociétés Bouygues Telecom et Phoenix France Infrastructures, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme doit être accueilli. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dans l'application de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : 
 12. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, reprises aux termes de l'article A11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Erdeven : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 13. Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme ont le même objet que celles d'un article du code de l'urbanisme posant des règles nationales d'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité d'une décision délivrant ou refusant une autorisation d'urbanisme. 
 14. Il résulte par ailleurs des dispositions précitées que si la construction projetée porte atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente doit refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 15. Il résulte des pièces du dossier que le village de Loperhet présente quelques caractéristiques patrimoniales, tel que sa chapelle et sa stèle, ainsi qu'une certaine homogénéité architecturale, avec ses maisons en granit. Il est par ailleurs constant que le projet s'implante au sein du périmètre du Grand Site de France " Dunes sauvages de Gâvres à Quiberon " et se situe à proximité d'un site Natura 2000 et d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique. Ainsi, si le site d'implantation du projet n'est pas dénué de tout intérêt patrimonial et architectural, il ne ressort cependant pas des pièces versées au dossier, notamment des photographies produites, que cette installation, eu égard notamment à ses dimensions, à sa teinte et à sa structure en treillis, ne serait pas compatible avec les espaces environnants. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et A11 du règlement du plan local d'urbanisme doit être accueilli. 
 En ce qui concerne la substitution de motif demandée : 
 16. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 17. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". 
 18. Ces dispositions permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 
 19. Il résulte des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe dans le prolongement de deux des cônes de vue identifiés par le règlement graphique du plan local d'urbanisme. Toutefois ces dit-cônes n'ont pas été assortis par les auteurs du plan local d'urbanisme de prescriptions particulières, ainsi aucune disposition n'interdit que des constructions s'intègrent dans le cône de vue. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que l'impact visuel du pylône, d'une hauteur de 26,61 mètres, sera limité dès lors qu'a été retenue l'option d'une structure en treillis et d'une teinte verte. En tout état de cause, il n'est pas établi que ce projet, eu égard à son implantation et ses caractéristiques, porterait une atteinte significative aux perspectives que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu préserver. La demande de substitution de motifs soulevée par la commune d'Erdeven doit, par suite, être écartée. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 4 mars 2022 du maire de la commune d'Erdeven doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 21. Le présent jugement n'appelle aucune mesure d'exécution, dès lors qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable a été délivrée à la suite de l'injonction du juge des référés et que la construction de l'antenne a été réalisée. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, la somme que la commune d'Erdeven demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Erdeven une somme de 1 500 euros à verser aux sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de MM. B, D et F est admise. 
 Article 2 : L'arrêté du 4 mars 2022 du maire de la commune d'Erdeven portant opposition à la déclaration préalable déposée sous le n° DP 56054 22 T0006 est annulé. 
 Article 3 : La commune d'Erdeven versera aux sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune d'Erdeven au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera à notifié à la société Bouygues Télécom, désignée représentante unique des sociétés requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune d'Erdeven et à M. C B, désigné représentant unique des intervenants. 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. RadureauL'assesseur le plus ancien, 
 signé 
 T. GrondinLe greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.