TA80 · 4ème Chambre — 8 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 novembre 2022 et le 26 décembre 2023, Mme B C demande au tribunal d'annuler la décision du 11 avril 2022 par laquelle la directrice générale de la gendarmerie nationale a refusé sa candidature au cycle d'études militaires supérieures. 
 Elle soutient que :  
 - les versions modifiées de l'instruction n° 22500 du 4 août 2015 et de l'instruction n° 5200 du 30 novembre 2017 n'ont pas été régulièrement publiées ; 
 - l'administration a commis une erreur de droit en ne faisant pas application des dispositions de l'instruction n° 22500 du 4 août 2015 à sa situation ;  
 - l'administration a méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;  
 - les dispositions des instructions du 8 juillet 2016, 7 décembre 2017 et 4 février 2019 et de la " note-expresse " du 6 août 2021 méconnaissent le principe de sécurité juridique ; 
 - les dispositions de l'instruction n° 5300 du 4 février 2019 créent une inégalité de traitement entre les militaires qui remplissaient en 2019 les conditions d'accès au cycle d'études militaires supérieures  et ceux qui attendaient de pouvoir remplir ces conditions pour déposer leur dossier de candidature ;   
 Par un mémoire, enregistré le 20 mars 2024, le ministre de l'Intérieur et des Outre-mer conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dirigée contre un acte ne faisant pas grief, la décision du 11 avril 2022 étant un simple acte déclaratif dépourvu de tout caractère décisoire ;  
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle ne contient l'exposé d'aucun moyen contestant la décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire formé devant la commission des recours des militaires ni de conclusion tendant à l'annulation d'une décision administrative ; 
 - la requête, dirigée uniquement contre la décision initiale du 11 avril 2022, est devenue sans objet en raison de l'intervention d'une décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire formé devant la commission des recours des militaires à laquelle s'est substituée la décision expresse de rejet du ministre de l'intérieur notifiée le 4 mai 2023 ;  
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 22 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 avril 2024 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la défense ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'instruction n° 22500/GEND/DPMGN/SDC/BFORM relative à l'enseignement militaire supérieur scientifique et technique de la gendarmerie, dans ses différentes versions des 4 août 2015, 8 juillet 2016 et 7 décembre 2017 ;  
 - l'instruction n° 5200/ARM/GEND/DPMGN/SDC/BFORM relative à l'enseignement supérieur du deuxième degré dans ses versions du 18 mai 2018 et du 27 décembre 2021 ; 
 - l'instruction n° 5300/ARM/GEND/DPMGN/SDC/BFORM du 4 février 2019 relative à l'enseignement militaire supérieur scientifique et technique de la gendarmerie ;  
 - la " note-express " n° 48640 GEND/DPMGN/SDC/BFORM du 6 août 2021 relative à l'enseignement militaire supérieur scientifique et technique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Parisi, conseillère,  
 - et les conclusions de Mme Beaucourt, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B C, officière du corps technique et administratif de la gendarmerie nationale, s'est portée candidate en 2015 pour intégrer le cursus de l'enseignement militaire supérieur scientifique et technique (EMSST). Par une décision du 29 janvier 2016, le ministre de l'intérieur a admis Mme C au premier cycle d'études de l'EMSST, à savoir le cycle d'études scientifiques et techniques (CEST). Par décision du 13 novembre 2017, la ministre des armées a constaté que Mme C avait achevé ce premier cycle avec succès. Le 2 mars 2022, Mme C a transmis son dossier de candidature au deuxième cycle d'études de l'EMSST, à savoir le cycle d'études militaires supérieures (CEMS). Par une décision du 11 avril 2022, la directrice générale de la gendarmerie nationale a rejeté sa candidature. Par un courrier du 31 mai 2022, Mme C a formé devant la commission des recours militaires un recours administratif préalable obligatoire à l'encontre de ce refus. Par une décision du 18 avril 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a rejeté ce recours. Par la présente requête, Mme C demande l'annulation de la décision du 11 avril 2022. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes des dispositions du I de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense /Le recours administratif formé auprès de la commission conserve le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision prévue à l'article R. 4125-10. () ". Aux termes de l'article R. 4125-10 de ce code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. () ".  
 3. L'institution d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. S'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. Enfin, si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être contestée devant le juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement à la décision implicite se substitue à celle-ci. Dans une telle hypothèse, des conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision implicite doivent être regardées comme dirigées contre la décision explicite. 
 4. Par la présente requête, Mme C demande l'annulation de la décision du 11 avril 2022 par laquelle la directrice générale de la gendarmerie nationale a refusé d'admettre sa candidature au CEMS et joint à sa requête la copie du recours administratif préalable obligatoire qu'elle a formé contre cette décision, conformément aux dispositions citées au point 2, dont la commission des recours des militaires a accusé réception le 7 juin 2022. Si le silence de l'administration sur cette demande a fait naître, le 7 octobre 2022, une décision implicite de rejet, le ministre de l'intérieur et des outre-mer produit la décision explicite de rejet intervenue le 18 avril 2023 qui s'y est substituée. Dans ces conditions, et en application des principes énoncés au point précédent, les conclusions de la requête dirigées formellement contre la décision initiale du 11 avril 2022 doivent être regardées comme étant dirigées contre la décision du 18 avril 2023. La requête n'ayant ainsi pas perdu son objet, l'exception de non-lieu opposée en défense doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 5. En premier lieu, d'une part, sauf dispositions expresses contraires, il appartient à l'autorité administrative de statuer sur les demandes dont elle est saisie en faisant application des textes en vigueur à la date de sa décision. A ce titre, l'article L. 412-5 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que " L'administration statue sur le recours administratif préalable obligatoire sur le fondement de la situation de fait et de droit prévalant à la date de sa décision, sauf mention contraire dans une loi ou un règlement ". Par ailleurs, l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date ". 
 6. D'autre part, lorsque de nouvelles normes générales sont édictées par voie de décret ou d'arrêté, elles ont vocation à s'appliquer immédiatement, sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer le droit au maintien de la réglementation existante, sous réserve des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, qui exclut que les nouvelles dispositions s'appliquent à des situations juridiquement constituées avant l'entrée en vigueur de ces dispositions. 
 7. Mme C soutient que le ministre aurait dû lui appliquer les dispositions de l'instruction relative à l'enseignement militaire supérieur scientifique et technique de la gendarmerie, dans sa version du 4 août 2015, en vigueur à la date à laquelle elle a candidaté au cycle d'études scientifiques et techniques, premier cycle d'études de l'EMSST. Toutefois, une telle candidature, de même que la décision du 29 janvier 2016 par laquelle le directeur de la gendarmerie nationale l'a admise à suivre ce cycle, n'ont eu ni pour objet, ni pour effet de créer une situation juridique définitivement constituée lui créant un droit à voir sa demande du 2 mars 2022 examinée au regard de la réglementation applicable sous l'empire de l'instruction du 4 août 2015. Enfin, cette décision du 29 janvier 2016, n'a, contrairement à ce que soutient Mme C, pas eu davantage pour conséquence " de débuter une contractualisation vers un parcours global d'étude scientifique et technique ", ce d'autant que son inscription et l'achèvement avec succès de son premier cycle d'études ne laissaient nullement présager d'aucun droit acquis à une inscription au deuxième cycle d'étude de l'EMSST. Dans ces conditions, c'est sans entacher sa décision d'erreur de droit que le ministre de l'Intérieur et des Outre-mer a fait application, par sa décision du 18 avril 2023, des dispositions en vigueur à cette date à savoir l'instruction n° 5200 du 27 décembre 2021. Pour les mêmes motifs, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le ministre a méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs en lui imposant de satisfaire les conditions de candidature telles que prévues par les dispositions en vigueur à la date de sa décision. De tels moyens doivent donc être écartés. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 312-7 du code des relations entre le public et l'administration : " Les instructions ou circulaires qui n'ont pas été publiées sur l'un des supports prévus par les dispositions de la présente section ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s'en prévaloir à l'égard des administrés. / A défaut de publication sur l'un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées ". 
 9. La requérante ne peut utilement soutenir que les versions modifiées de l'instruction du 4 août 2015 ainsi que de l'instruction du 30 novembre 2017 relatives à l'enseignement supérieur du deuxième degré et à l'enseignement militaire supérieur scientifique et technique de la gendarmerie ne seraient pas entrées en vigueur ou seraient réputées abrogées faute d'avoir été régulièrement publiées dès lors qu'elles ne constituent pas la base légale de la décision attaquée, laquelle fait application, ainsi qu'il l'a été dit au point précédent, de l'instruction du 27 décembre 2021. Par suite, un tel moyen doit être écarté comme étant inopérant. 
 10. En troisième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.  
 11. Il résulte de ce qui précède que le ministre a fait application à la situation de l'intéressée les dispositions de l'instruction n° 5200 relative à l'enseignement supérieur du deuxième degré en date du 27 décembre 2021. Dans ces conditions, la décision attaquée du 18 avril 2023 n'a pas été prise en application des instructions du 8 juillet 2016, 7 décembre 2017 et 4 février 2019 ni de la " note-expresse " du 6 août 2021, lesquelles n'en constituent pas davantage la base légale. Dans ces conditions, Mme C ne peut utilement se prévaloir, à l'appui de son recours dirigé contre la décision du 18 avril 2023, de l'illégalité de ces instructions et " note-expresse " en ce qu'elles méconnaissent le principe de sécurité juridique et, en ce qui concerne l'instruction du 4 février 2019, le principe d'égalité. Par suite, un tel moyen doit être écarté comme inopérant dans toutes ses branches.   
 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que Mme C n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 18 avril 2023 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours administratif préalable obligatoire. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au ministre de l'Intérieur et des Outre-mer.  
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2025 à laquelle siégeaient : 
 - M. Binand, président, 
 - Mme Parisi et Mme A, conseillères. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2025. 
    La rapporteure, 
             Signé 
    J. PARISI 
     
  Le président, 
           Signé 
    C. BINAND 
 Le greffier, 
 Signé 
 N. VERJOT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'Intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.