TA34 · 6ème Chambre — 18 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 septembre 2022 et le 24 juillet 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Domavie Services, représentée par la SCP Vial-Pech de Laclause-Escale-Knoepffler-Huot-Piret-Joubes, agissant par Me Joubes, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 13 juillet 2022 par laquelle la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a rejeté son recours gracieux et confirmé le refus d'autorisation de créer un service d'aide et d'accompagnement à domicile';  
 2°) de mettre à la charge du département des Pyrénées-Orientales la somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la décision a été prise par une autorité incompétente faute pour son signataire de disposer d'une délégation de signature';  
 - elle est insuffisamment motivée pour se borner à mentionner le rôle du département relatif aux libertés et responsabilités locales ainsi qu'un extrait du schéma des solidarités et de sa prorogation°;  
 - le refus d'autorisation est entaché d'erreur de droit dès lors que le projet ne peut être refusé au seul motif de son incompatibilité avec le schéma des solidarités opposé par la présidente du conseil départemental';  
 - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard du manque d'acteurs pour répondre aux besoins actuels et futurs des personnes âgées et handicapées. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2023, le département des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration°; 
 - le code de l'action sociale et des familles'; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Didierlaurent,  
 - les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
 - les observations de Me Agier, représentant la SAS Domavie Services, et celles de Me Constans, représentant le département des Pyrénées-Orientales. 
 Une note en délibéré, présentée pour le département des Pyrénées-Orientales, a été enregistrée le 11 février 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SAS Domavie Services intervient dans le secteur de l'aide à la personne et a sollicité, par un courrier du 9 décembre 2021 adressé aux services du département des Pyrénées-Orientales, l'autorisation de créer un service d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD). À la suite du silence gardé sur sa demande, la SAS Domavie Services a formé une demande de communication des motifs de cette décision et, par une décision du 28 mars 2022, la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a explicitement refusé de lui délivrer l'autorisation sollicitée. La SAS Domavie Services demande l'annulation de la décision du 13 juillet 2022 par laquelle la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a rejeté son recours gracieux formé le 19 mai 2022 et confirmé le refus d'autorisation de créer un service d'aide et d'accompagnement à domicile. 
 Sur le périmètre du litige :  
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Si la SAS Domavie Services demande l'annulation de la décision du 13 juillet 2022 de rejet de son recours gracieux, il résulte de ce qui précède que les conclusions de sa requête doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 28 mars 2022 par laquelle la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a explicitement refusé d'autoriser la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile. Par suite, les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision du 13 juillet 2022 et de son insuffisante motivation, qui relèvent de vices propres de cette décision prise sur recours gracieux, sont inopérants et ne peuvent par suite qu'être écartés. 
 Sur les autres moyens de la requête :  
 4. En premier lieu, d'une part, en vertu des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, les services qui apportent aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, à domicile, une assistance dans les actes quotidiens de la vie ou une aide à l'insertion sociale sont des services sociaux au sens de ce code et doivent, à ce titre, en vertu des articles L. 313-1 et L. 313-3 du même code, faire l'objet d'une autorisation, délivrée par le président du conseil départemental. Le I de l'article L. 313-1-1 du même code soumet à une procédure d'appel à projet, dont sont exonérés certains projets en vertu du II du même article, les projets de création de services sociaux et médico-sociaux relevant de l'article L. 312-1 qui "'font appel, partiellement ou intégralement, à des financements publics'", en précisant que ces financements publics "'s'entendent de ceux qu'apportent directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, les personnes morales de droit public ou les organismes de sécurité sociale en vue de supporter en tout ou partie des dépenses de fonctionnement.'" Aux termes de l'article L. 313-4 du même code : "'L'autorisation est accordée si le projet : / 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève ()'; / 2° Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9'; / 3° Répond au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui délivrent l'autorisation, sauf en ce qui concerne les projets visés au II de l'article L. 313-1-1 (). / Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l'autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d'évaluation°".  
 5. D'autre part, en vertu du troisième alinéa de l'article L. 313-6 du code de l'action sociale et des familles, cette autorisation vaut, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. L'article L. 313-1-2 prévoit que si, en revanche, un service d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 ne détient pas l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, il doit, pour intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap, y être autorisé spécifiquement. Cette autorisation spécifique peut, tout comme l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, être refusée pour les motifs énoncés à l'article L. 313-8 du même code, notamment lorsque les coûts de fonctionnement sont susceptibles d'entraîner, pour les budgets des collectivités territoriales, des charges injustifiées ou excessives, compte tenu d'un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses délibéré par la collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas départementaux mentionnés à l'article L. 312-5 de ce code. En vertu de l'article L. 232-15 du même code, lorsque le bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie recourt à un service d'aide à domicile autorisé, une partie de cette allocation est destinée à rémunérer ce service, l'allocataire pouvant choisir qu'elle lui soit versée ou qu'elle soit directement versée à ce dernier. De même, il résulte des articles L. 245-3, L. 245-4, L. 245-5 et L. 245-12 du même code que l'élément de la prestation de compensation du handicap affecté aux charges liées à un besoin d'aides humaines doit être employé, selon le choix de la personne handicapée, à rémunérer directement un ou plusieurs salariés ou un service prestataire d'aide à domicile. 
 6. Enfin, le V de l'article 47 de la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement prévoit que : "'Jusqu'au 31 décembre 2022, l'autorisation de création ou d'extension d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 assortie de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ou de l'autorisation prévue à l'article L. 312-1-2 du même code, ainsi qu'une telle habilitation ou autorisation pour un service préexistant, sont exonérées de la procédure d'appel à projets prévue au I de l'article L. 313-1-1 dudit code. / Le président du conseil départemental dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de la demande du service d'aide et d'accompagnement à domicile pour se prononcer. La demande peut être rejetée pour les motifs prévus à l'article L. 313 8 du même code. L'absence de réponse dans le délai de trois mois vaut rejet. ()'". 
 7. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que les services d'aide et d'accompagnement à domicile autorisés spécifiquement à intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap sur le fondement de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles, qui sont rémunérés, lorsqu'ils interviennent auprès de ces bénéficiaires, par tout ou partie de cette allocation ou de cette prestation et qui ne sont exonérés de la procédure d'appel à projet prévue à l'article L. 313-1-1 du même code que pendant la période transitoire prévue par le V de l'article 47 de la loi du 28 décembre 2015, doivent être regardés comme faisant appel à des financements publics au sens de l'article L. 313-1-1 de ce code. 
 8. En l'espèce, il ressort de la lecture de la décision en litige que, pour refuser à la SAS Domavie Services l'autorisation de créer un service d'aide et d'accompagnement à domicile, destiné à intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap, la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a considéré que cette demande était incompatible avec le schéma des solidarités du département dès lors que "'le grand nombre d'acteurs déjà présents sur le territoire permet de répondre à l'ensemble des besoins des personnes âgées et handicapées'". Ce schéma, publié sur le site internet du département et accessible au juge comme aux parties, tient lieu, ainsi qu'il résulte de ses termes mêmes, de schéma d'organisation sociale et médico-sociale au sens des dispositions rappelées au point 4 et celui-ci a été reconduit par une délibération du 16 décembre 2021, publiée, ainsi qu'il ressort du certificat d'affichage du 23 décembre 2021, au recueil administratif spécial des actes n°40. C'est par suite sans erreur de droit que la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a pu opposer à la SAS Domavie Services le motif tiré de l'incompatibilité de sa demande avec le schéma des solidarités du département. 
 9. En second lieu, il ressort du schéma précité que le " territoire compte un nombre suffisant d'acteurs pour répondre aux besoins actuels et futurs des personnes âgées et handicapées " et qu' " Il ne sera ainsi plus nécessaire, sur les 5 prochaines années, d'autoriser de nouveaux services ni, compte tenu de la diminution continue du nombre de bénéficiaires de l'aide sociale, de procéder à de nouvelles habilitations sur la durée du schéma ". En outre, la délibération du 16 décembre 2021 prévoit notamment, jusqu'au 31 décembre 2022, de " ne pas autoriser de nouveaux services ni de procéder à de nouvelles habilitations pendant toute la durée du schéma, pour porter la fin de cette mesure au 31 décembre 2022 au lieu du 31 décembre 2021 puisque le grand nombre d'acteurs déjà présents sur le territoire permet de répondre à l'ensemble des besoins des personnes âgées et handicapées ". Alors que la société requérante se borne à faire valoir qu'un nombre insuffisant de services d'aide à domicile intervient sur le territoire de la commune d'Elne en n'évoquant que ceux domiciliés sur ce territoire et fait état de besoins exprimés par de potentiels bénéficiaires, le département fait valoir en défense, sans être utilement contredit, que 22 services d'aide à domicile interviennent sur le territoire de cette commune et que 68 des 70 services autorisés par le département sont susceptibles d'intervenir sur l'ensemble du territoire départemental. C'est par suite sans erreur d'appréciation que la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales a pu refuser à la requérante l'autorisation qu'elle sollicitait au regard de son incompatibilité avec le schéma des solidarités du département. 
 10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la SAS Domavie Services doivent être rejetées.  
 11.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département des Pyrénées-Orientales, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SAS Domavie Services quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Domavie Services est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Domavie Services et au département des Pyrénées-Orientales. 
 Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 M. Meekel, premier conseiller, 
 M. Didierlaurent, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 M. Didierlaurent       La présidente, 
 S. Encontre        
               La greffière, 
 C. Arce 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 18 mars 2025. 
 La greffière,  
 C. Arce 
                                                  lr