TA44 · 12eme chambre — 31 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 avril 2022, 11 avril 2023, 12 avril et 7 novembre 2024, Mme A... B... demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler les arrêtés du 10 décembre 2021 par lesquels le maire de Cordemais a fixé, d’une part, à 240 euros le montant mensuel de son indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et, d’autre part, à 250 euros le montant de son complément indemnitaire annuel (CIA) au titre de l’année 2021, ainsi que la décision du 4 février 2022 par laquelle les recours gracieux qu’elle a présentés contre ces arrêtés ont été rejetés ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de Cordemais de lui attribuer des montants d’IFSE et de CIA supérieurs ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Cordemais le versement d’une somme de 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les décisions attaquées sont entachées d’un défaut de motivation ; 
- le classement de son emploi dans le groupe de fonctions C2, sur lequel les arrêtés attaqués sont fondés, est entaché d’une erreur manifeste d'appréciation ; 
- les décisions attaquées méconnaissent les dispositions des articles 7 et 8 du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale dès lors qu’elle s’est vu attribuer les montants minimaux de l’IFSE et du CIA prévus par la délibération du 23 octobre 2021 modifiant le régime indemnitaire des agents de la commune de Cordemais ; 
- les montants arrêtés par le maire sont entachés d’une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu’il n’a pas été dûment tenu compte de son ancienneté et de sa manière de servir. 
 
Par une intervention enregistrée le 11 avril 2023, le syndicat CFDT Interco 44 demande au tribunal de faire droit aux conclusions à fin d’annulation de Mme B... et à ses conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de Cordemais de lui attribuer un montant d’IFSE supérieur, et de mettre à la charge de la commune de Cordemais le versement d’une somme de 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 juin 2022, 21 septembre 2023, 11 octobre et 4 décembre 2024, la commune de Cordemais, représentée par Me Mary-Cantin, conclut, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) au rejet de la requête ; 
 
2°) au rejet des conclusions du syndicat intervenant présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 
3°) à ce que Mme B... lui verse une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
- le décret n° 2017-1419 du 28 septembre 2017 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Cordrie, 
- les conclusions de Mme Milin, rapporteure publique, 
- les observations de Me Barbeoc’h, substituant Me Mary-Cantin, représentant la commune de Cordemais. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme B..., adjointe territoriale principale de deuxième classe, exerce ses fonctions au sein de la commune de Cordemais et occupe le poste de gestionnaire administrative. A compter du 1er avril 2015, elle a bénéficié d’une décharge totale d’activité pour exercer des fonctions syndicales. Par une délibération n° 2021-68 du 23 octobre 2021, le conseil municipal de Cordemais a modifié le régime indemnitaire des agents de la commune, en révisant notamment les montants minimums et maximums de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et du complément indemnitaire annuel (CIA) prévus pour chaque groupe de fonctions. Par des arrêtés du 10 décembre 2021, le maire de Cordemais a fixé, d’une part, à 240 euros le montant mensuel de l’IFSE de Mme B... et, d’autre part, à 250 euros le montant de son CIA au titre de l’année 2021. Par deux courriers datés du 21 janvier 2021, la requérante a présenté un recours gracieux contre chacun de ces arrêtés. Le maire de Cordemais a rejeté ces recours par une décision du 4 février 2022. Mme B... demande l’annulation des deux arrêtés du 10 décembre 2021 et de la décision du 4 février 2022. 
 
Sur l’intervention du syndicat CFDT Interco 44 : 
 
Le syndicat CFDT Interco 44 ne justifie pas d’une décision de son conseil syndical l’autorisant, en application de l’article 12 de ses statuts, à intervenir volontairement à l’instance au soutien des conclusions de Mme B.... Par suite, son intervention est irrecevable. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation et d’injonction : 
 
D’une part, aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors en vigueur : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat : « Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d’une part, d’une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise et, d’autre part, d’un complément indemnitaire annuel lié à l’engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret (…) ». Aux termes de l’article 2 de ce décret : « Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. / Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : / 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. / Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. / Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel. » Aux termes de l’article 4 du même décret : « Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre ». 
 
Par une délibération n° 2017-79 du 18 décembre 2017, le conseil municipal de Cordemais a instauré le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, composé de l’IFSE et du CIA. A la date à laquelle les arrêtés attaqués ont été édictés, cette délibération avait été modifiée en dernier lieu par une délibération du 23 octobre 2021 ayant revalorisé les montants minimums et maximums de l’IFSE et les montants minimums, intermédiaires et maximums du CIA, pour chaque groupe de fonctions défini par cette délibération, ceux-ci allant du niveau A1 au niveau C2. 
D’autre part, aux termes du I de l’article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : « I.-Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d'activité ou de détachement qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de services ou est mis à la disposition d'une organisation syndicale, est réputé conserver sa position statutaire. » Aux termes de l’article 1 du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale alors en vigueur : « En application des dispositions de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, le fonctionnaire qui, bénéficiant d'une mise à disposition ou d'une décharge d'activité de service, consacre une quotité de temps de travail égale ou supérieure à 70 % d'un service à temps plein à une activité syndicale est soumis aux dispositions du présent décret. / Pour l'application des mêmes dispositions et de celles du présent décret, l'autorité de gestion est : / (…) 3° Pour la fonction publique territoriale, l'autorité territoriale. » Aux termes de l’article 7 de ce décret : « L'agent bénéficiant d'une décharge totale ou d'une mise à disposition conserve le montant annuel des primes et indemnités attachées aux fonctions exercées dans son corps ou cadre d'emplois avant d'en être déchargé. / Toutefois, pour les versements exceptionnels modulés au titre de l'engagement professionnel ou de la manière de servir, l'agent bénéficie du montant moyen attribué aux agents du même corps ou cadre d'emplois et relevant de la même autorité de gestion. ». Et aux termes de l’article 8 du même décret : « Sous réserve que cette progression soit favorable à l'intéressé, le montant des primes et indemnités mentionné au premier alinéa de l'article 7 progresse selon l'évolution annuelle de la moyenne des montants des mêmes primes et indemnités servies aux agents du même corps ou cadre d'emplois, relevant de la même autorité de gestion, exerçant effectivement leurs fonctions à temps plein et occupant un emploi comparable à celui que l'agent occupait précédemment. / Toutefois, le montant des primes calculées sur la base d'un indice progresse en fonction de son évolution. / Si une évolution du régime indemnitaire intervient au bénéfice de l'ensemble du corps ou du cadre d'emplois, à une date postérieure à celle de l'octroi de la décharge syndicale ou de la mise à disposition, le montant de la nouvelle prime ou de la nouvelle indemnité versé est calculé sur la base du montant moyen attribué aux agents occupant à temps plein un emploi comparable à celui que l'agent occupait précédemment. Lorsque cette évolution du régime indemnitaire implique la suppression concomitante d'une prime ou d'une indemnité, celle-ci cesse d'être versée à l'agent. / A défaut d'emploi comparable, le montant indemnitaire versé à l'agent concerné correspond à la moyenne des montants servis aux agents du même grade exerçant leurs fonctions à temps plein et relevant de la même autorité de gestion. » 
 
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l’arrêté fixant le montant de l’IFSE de Mme B... et la décision de rejet de son recours gracieux contre cet arrêté : 
 
En premier lieu, la décision par laquelle l’autorité administrative arrête le montant individuel d’une indemnité servie à un agent public n’est pas soumise à une motivation obligatoire. Il en va de même, par suite, de la décision rejetant un recours gracieux formé par l’agent contre une telle décision. Dès lors, Mme B... ne peut utilement soutenir que les décisions attaquées seraient insuffisamment motivées. 
 
En deuxième lieu, par l’arrêté attaqué du 10 décembre 2021, le maire a, en application de la délibération du 23 octobre 2021, classé l’emploi de gestionnaire administrative qu’occupait Mme B... avant de bénéficier d’une décharge totale à titre syndical dans le groupe de fonctions C2, et a revalorisé l’IFSE de cette dernière de 220 à 240 euros par mois. Il ressort de la délibération du 23 octobre 2021 que le groupe de fonctions C2 correspond aux emplois de catégorie C n’impliquant pas de responsabilités particulières, contrairement aux fonctions relevant des niveaux supérieurs. Or si Mme B... fait valoir que l’emploi de gestionnaire administrative qu’elle occupait précédemment comportait des tâches variées et complexes, il est constant qu’elle n’exerçait pas de fonctions correspondant à celles énumérées par la délibération du 23 octobre 2021 pour les niveaux supérieurs au groupe C2. Dès lors, le maire n’a pas entaché son arrêté d’une erreur manifeste d'appréciation en classant Mme B... dans le groupe de fonctions C2 pour l’attribution de son IFSE. 
 
En troisième lieu, la commune produit un tableau faisant apparaitre les montants d’IFSE perçus par les agents du pôle administratif des services communaux relevant du groupe de fonctions C2, dont il ressort que l’ensemble de ces agents se sont vu attribuer le même montant d’IFSE que celui attribué à Mme B.... Il en résulte que le montant attribué à la requérante par l’arrêté attaqué correspondait au montant moyen attribué aux agents occupant à temps plein un emploi comparable à celui que cette dernière occupait précédemment. Par conséquent, le maire n’a pas méconnu les dispositions de l’article 8 du décret du 28 septembre 2017 en arrêtant à 240 euros par mois le montant de l’IFSE de Mme B..., la circonstance que ce montant constitue par ailleurs le montant plancher d’IFSE prévu pour le groupe de fonctions C2 par la délibération du 23 octobre 2021 étant sans incidence à cet égard. 
 
En dernier lieu, dès lors que Mme B... bénéficiait d’une décharge totale de fonctions pour exercer une activité syndicale, sa situation était, pour la fixation de ses primes et indemnités, régie par les dispositions du décret du 28 septembre 2017 citées au point 5 du présent jugement. Par suite, elle ne peut utilement soutenir que le maire aurait entaché son arrêté d’une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de la délibération du 23 octobre 2021 en ne tenant pas suffisamment compte de son ancienneté et de sa manière de servir pour déterminer le montant de son IFSE.   
 
Il en résulte que les conclusions dirigées contre l’arrêté fixant le montant de l’IFSE de Mme B... et la décision de rejet de son recours gracieux contre cet arrêté doivent être rejetées, de même, par voie de conséquence, que les conclusions à fin d’injonction dont elles sont assorties. 
 
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l’arrêté fixant le montant du CIA de Mme B... au titre de l’année 2021 et la décision de rejet de son recours gracieux contre cet arrêté : 
 
Si par l’arrêté attaqué, le maire a fixé à 250 euros le montant du CIA attribué à Mme B... au titre de l’année 2021 en se fondant sur un classement dans le groupe de fonctions C2 de l’emploi qu’elle occupait précédemment, postérieurement à l’introduction de la requête, le maire de Cordemais a porté ce montant à 359,38 euros, en conséquence de quoi la requérante a bénéficié d’un versement de 109,38 euros sur sa paie de juillet 2022 à titre de régularisation, dont la commune justifie. Le maire de Cordemais doit ainsi être regardé comme ayant retiré sa décision initiale fixant à 250 euros le montant du CIA attribué à Mme B... au titre de l’année 2021 ainsi que sa décision de rejet du recours gracieux formé par la requérante pour leur substituer une décision nouvelle fixant ce montant à 359,38 euros. La requérante a pris acte, dans ses écritures, de cette régularisation, à la suite de laquelle elle se borne à contester le classement dans le groupe de fonctions C2 de son emploi. Toutefois, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 8 du présent jugement. Dès lors, Mme B... n’est pas fondée à contester le montant de son CIA au titre de l’année 2021. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’intervention du syndicat CFDT Interco 44 n’est pas admise. 
 
Article 2 : La requête de Mme B... est rejetée. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Cordemais sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B..., à la commune de Cordemais et au syndicat CFDT Interco 44. 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Gourmelon, présidente, 
Mme André, première conseillère,  
M. Cordrie, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
 
 
A. Cordrie 
 
 
 
La présidente, 
 
 
 
 
 
V. GourmelonLa greffière, 
 
 
 
 
 
Y. Boubekeur  
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière