TA35 · 1ère Chambre — 1 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 3 octobre 2022, 24 avril 2023, 7 septembre 2023 et 4 octobre 2023, la société à responsabilitée limitée (SARL) Naela, représentée par Me Fournier-Pieuchot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 2 août 2022 par lequel le maire de Vannes a refusé de lui délivrer un permis de construire visant au réaménagement d'un plateau à destination de bureaux en vue de la création de logements, au sein du bâtiment situé 1 bis rue Alain Legrand ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Vannes de délivrer le permis sollicité dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Vannes le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance. 
 Elle soutient que : 
 - l'auteur de l'arrêté était incompétent pour prendre cette décision en l'absence de délégation de signature l'y habilitant ; 
 - le refus du préfet de région de donner son accord au projet est infondé. 
 Par quatre mémoires en défense, enregistrés le 2 novembre 2022, le 15 mai 2023, le 18 septembre 2023 et le 19 octobre 2023, la commune de Vannes, représentée par la SELARL Cornet-Vincent-Ségurel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SARL Naela la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable à défaut d'exercice d'un recours administratif préalable obligatoire ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 La procédure a été communiquée au préfet de la région Bretagne, qui n'a pas produit d'écritures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme, 
 - le code du patrimoine, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bozzi, 
 - les conclusions de M. A, rapporteur-public, 
 - et les observations de Me Fourier-Pieuchot, représentant la SARL Naela, et de Me Chénedé, de la SELARL Cornet-Vincent-Ségurel, représentant la commune de Vannes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société à responsabilité limitée (SARL) Naela est propriétaire au sein de l'immeuble situé 1 bis rue Alain Legrand à Vannes du lot n° 37, correspondant au troisième niveau sur les quatre niveaux du bâtiment, dont la toiture et la façade sont inscrites au titre des monuments historiques en application de l'arrêté du 30 mai 2000. Par une demande déposée le 30 mai 2022, la SARL Naela a sollicité la délivrance d'un permis de construire visant au réaménagement et au cloisonnement de ces locaux à usage de bureaux afin d'y créer quatre logements. Par un arrêté du 2 août 2022 dont la société demande l'annulation, le maire de la commune de Vannes a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Vannes : 
 2. Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus () ". Ces dispositions ont pour effet d'instaurer auprès du préfet de région un recours préalable obligatoire contre le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France. Aux termes des dispositions de l'article L. 621-27 du code du patrimoine : " Lorsque les constructions ou les travaux envisagés sur les immeubles inscrits au titre des monuments historiques sont soumis à permis de construire, à permis de démolir, à permis d'aménager ou à déclaration préalable, la décision accordant le permis ou la décision de non-opposition ne peut intervenir sans l'accord de l'autorité administrative chargée des monuments historiques. ". Aux termes de l'article R. 425-16 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable doit faire l'objet de l'accord prévu par l'article L. 621-27 du code du patrimoine. / Cet accord est donné par le préfet de région. ". 
 3. En l'espèce, les travaux litigieux ne portent pas sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques mais sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques. La commune de Vannes ne peut donc utilement soutenir que la SARL Naela était tenue de présenter le recours administratif préalable obligatoire prévu par les dispositions de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme inapplicables en l'espèce. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Vannes ne peut être accueillie. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. 
 5. Par ailleurs, si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. 
 6. La société requérante, d'une part, invoque le moyen tiré de l'exception d'illégalité du refus du préfet de région de donner son accord au projet et, d'autre part, fait grief à l'arrêté attaqué de lui refuser la délivrance d'un permis de construire au motif que les travaux faisant l'objet de la demande de permis portent sur l'aménagement du plateau constituant le troisième niveau du bâtiment, alors que ce plateau n'aurait lui-même pas fait l'objet d'une autorisation. 
 7. Il est constant que l'immeuble en question comportait initialement un rez-de-chaussée sous forme de vaste halle surmontée d'un attique, et que le rez-de-chaussée a par la suite été horizontalement divisé en trois niveaux distincts par la création de deux plateaux intermédiaires en béton. La SARL Naela soutient que la création du plateau litigieux a été autorisée par les arrêtés de permis de construire délivrés les 21 novembre 1975 et 14 janvier 1977, dont les plans n'ont pas été produits malgré une sommation interpellative délivrée au service des archives municipales de Vannes le 6 septembre 2023 par une commissaire de justice mandatée par la société. 
 8. La société verse toutefois aux débats des plans datés du 9 février 1976, dont il est vraisemblable qu'ils se rapportent au renouvellement, formulé le 18 novembre 1976, de la demande de permis du 27 octobre 1975 ayant donné lieu à une autorisation en date du 21 novembre 1975. Cette nouvelle demande présentée à la fin de l'année 1976 a fait l'objet d'un arrêté de permis de construire du 14 janvier 1977. Ces plans représentent un rez-de-chaussée, un premier étage ainsi qu'un niveau supérieur qui correspond au niveau litigieux. Une autre série de plans d'exécution portant signature et mention manuscrite de la date du 15 octobre 1981, manifestement réalisés sur la base des plans du 9 février 1976, fait également état du niveau litigieux. Il ressort également d'un avis de la commission communale de sécurité de la commune daté du 19 septembre 1979 que le bâtiment comportait à cette date une galerie au rez-de-chaussée, des commerces au premier étage ainsi que des bureaux au niveau supérieur. En outre, une déclaration d'achèvement de travaux relative au permis de construire du 21 novembre 1975 a été déposée en mairie le 27 janvier 1983, qui a donné lieu à une attestation de conformité signée par le maire de la commune de Vannes le 2 février 1983. 
 9. Par ailleurs, un courrier du 20 avril 1989 de l'architecte responsable du projet relatif à une demande de permis déposée au cours de l'année 1975 fait référence à ce plateau du niveau supérieur, dont l'existence est attestée par les plans joints à la demande de permis. La société requérante produit également un acte de vente notarié daté du 15 septembre 1989, concernant le lot n° 27, aujourd'hui lot n° 37, qui y est décrit comme le deuxième étage du bâtiment, correspondant à un troisième niveau de l'immeuble en tenant compte du rez-de-chaussée, constitué d'un " grand local nouvellement aménagé pouvant être utilisé à usage de bureaux ". Enfin, il ressort des pièces du dossier que la commune de Vannes a délivré, par arrêté en date du 23 décembre 2005, un permis de construire visant à la rénovation de la façade, projet dont le dossier de demande de permis décrit en détail les trois niveaux issus de la division du rez-de-chaussée initial et dont il est indiqué que les travaux ont été réalisés dans les années 1980. 
 10. Dans ces conditions, la commune n'apportant aucun élément de nature à contredire ces documents, le projet de la SARL Naela doit être regardé comme portant sur un plateau dont la construction a fait l'objet d'une autorisation. 
 11. Il résulte de ce qui précède que La SARL Naela est fondée à soutenir que c'est à tort que le préfet de région a refusé de donner son accord au projet en retenant que la création du troisième niveau de ce bâtiment n'avait pas fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme. Par suite, l'arrêté du 2 août 2022, qui se fonde exclusivement sur l'absence d'accord du préfet de région, doit être annulé. 
 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen invoqué n'est pas susceptible, en l'état du dossier soumis au tribunal, de fonder l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 14. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. 
 15. Le seul motif énoncé dans l'arrêté du 2 août 2022 pour refuser le permis de construire demandé par la société Naela n'est pas fondé. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité, le cas échéant assorti d'une prescription. 
 16. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Vannes de délivrer à la SARL Naela le permis de construire sollicité dans un délai qu'il y a lieu de fixer à deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les dépens : 
 17. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties () ". 
 18. Une sommation interpellative n'étant pas une mesure d'instruction, les conclusions de la SARL Naela présentées au titre des dépens doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune de Vannes la somme de 1 500 euros à verser à la SARL Naela au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative. 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SARL Naela, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Vannes une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 2 août 2019 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Vannes de délivrer, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, le permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions. 
 Article 3 : La commune de Vannes versera à la SARL Naela la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Naela, à la commune de Vannes et au préfet de la région Bretagne. 
 Délibéré après l'audience du 17 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 M. Grondin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. Bozzi 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.