TA35 · 4ème Chambre — 7 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 décembre 2022, 14 septembre 2023 et 3 juin 2024, la SARL Canopée, représentée par Me Bruno Hallouet, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2022 par laquelle le maire de Quimper a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur un projet d'immeuble à usage de bureaux situé 181 route du Loc'h ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Quimper de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite ou, à titre subsidiaire, le permis de construire sollicité ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Quimper la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée procède au retrait illégal du permis de construire tacite né le 1er juillet 2022 dès lors que : 
 o ce retrait est intervenu au-delà du délai de trois mois prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; 
 o il n'a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue par les articles L. 211-2 et L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 o il n'est pas motivé ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation et méconnait l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; subsidiairement, le permis de construire pouvait être assorti de prescriptions spéciales de nature à assurer la conformité du projet aux dispositions de cet article. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 juin 2023, le 26 avril 2024 et le 21 juin 2024, la commune de Quimper, représentée par la SELARL Valadou-Josselin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Canopée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable car elle est dirigée contre la décision du 14 octobre 2022 qui est purement confirmative de la décision tacite de rejet de la demande de permis de construire, née en janvier 2022 ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 En vertu des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 octobre 2024 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bouju, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Met, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Labous, substituant Me Hallouet, représentant la société Canopée et celles de Me Rouiller, représentant la commune de Quimper. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 1er octobre 2021, la société Canopée a déposé un dossier de demande de permis de construire pour un immeuble à usage de bureaux destiné à être édifié sur des parcelles situées 181 route du Loc'h à Quimper. Les 22 octobre 2021 et 19 janvier 2022, la  commune a sollicité la production de pièces complémentaires. Par lettre du 23 mars 2022, elle a confirmé la réception des pièces sollicitées et a indiqué à la société pétitionnaire que le délai d'instruction de sa demande courrait jusqu'au 1er juillet 2022. La société Canopée, estimant qu'un permis de construire lui avait été implicitement délivré à cette date, a sollicité, le 5 octobre suivant, la délivrance d'un certificat de permis tacite. Le 14 octobre 2022, le maire de Quimper a pris un arrêté par lequel il a refusé la délivrance du permis de construire sollicité. La société Canopée demande l'annulation de ce dernier arrêté. 
 Sur le cadre juridique : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire () sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. () Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () ". Aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". L'article R. 424-1 de ce code précise : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (), le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-28 du même code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est porté à : () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation () " L'article R. 423-42 du même code, dans sa version applicable au litige dispose : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur (), dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; b) Les motifs de la modification de délai ; c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. ()". 
 4. Enfin, l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme dispose : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " ()le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur () la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Selon l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées (), l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur () une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". L'article R. 423-39 ajoute : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ()  ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". Aux termes de l'article R. 423-40 : " Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39 ". L'article R. 423-41 précise : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis de construire est tacitement accordé.  A l'inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l'expiration de ce délai. Lorsque l'administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d'une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n'a pas régularisé son dossier au terme de ce délai. Enfin, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 6. En l'absence de dispositions expresses du code de l'urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l'auteur d'une demande de permis de construire d'apporter à son projet, pendant la phase d'instruction de sa demande et avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite, des modifications qui n'en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. Cette demande est en principe sans incidence sur la date de naissance d'un permis tacite déterminée en application des dispositions mentionnées ci-dessus. Toutefois, lorsque du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces modifications sont présentées, leur examen ne peut être mené à bien dans le délai d'instruction, compte tenu notamment des nouvelles vérifications ou consultations qu'elles impliquent, l'autorité compétente en informe par tout moyen le pétitionnaire avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. L'administration est alors regardée comme saisie d'une nouvelle demande se substituant à la demande initiale à compter de la date de la réception par l'autorité compétente des pièces nouvelles et intégrant les modifications introduites par le pétitionnaire. Il appartient le cas échéant à l'administration d'indiquer au demandeur dans le délai d'un mois prévu par l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme les pièces manquantes nécessaire à l'examen du projet ainsi modifié. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir soulevée en défense : 
 7. D'une part, une deuxième décision dont l'objet est le même que celui d'une première décision devenue définitive revêt un caractère purement confirmatif, dès lors que ne s'est produit entretemps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige. 
 8. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration, les délais de recours contre une décision tacite de rejet, sauf en ce qui concerne les relations entre l'administration et ses agents, ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 du même code ne lui a pas été transmis ou que celui-ci ne porte pas les mentions prévues à l'article R. 112-5 de ce code et, en particulier, dans le cas où la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet, la mention des voies et délais de recours. 
 9. En admettant même, comme le soutient la ville de Quimper, que faute d'avoir été destinataire de l'ensemble des pièces complémentaires qu'elle a sollicitées le 22 octobre 2021, dans le délai de trois mois suivant la réception par la société pétitionnaire de cette demande, une décision tacite de rejet de la demande de permis de construire est née, une telle décision ne saurait avoir acquis un caractère définitif, dès lors qu'il ne ressort pas de la lettre du 22 octobre 2021 qui informe qu'une telle décision est susceptible de naître, ni d'aucune autre pièce du dossier, que la mention de voies et délais de recours pour contester cette décision ait été portée à la connaissance de la société requérante. Par suite, le délai de recours contentieux de deux mois contre cette décision tacite n'a jamais commencé à courir. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, par lettre du 23 mars 2022, la ville de Quimper a informé la société pétitionnaire que suite à la réception des pièces demandées le 1er février 2022, le délai d'instruction de sa demande courrait jusqu'au 1er juillet 2022. Suite à un avis défavorable émis, le 11 mai 2022, par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Finistère, de nouvelles pièces complémentaires ont été fournies par la société pétitionnaire, ce qui a amené la ville de Quimper a indiqué, dans une lettre du 1er juillet 2022, qu'un nouveau délai d'instruction de 5 mois était nécessaire et courait depuis le 24 juin 2022. Cependant, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette lettre, que la société pétitionnaire conteste avoir reçue, et qui est datée du jour de naissance du permis de construire tel qu'il a été indiqué par la commune dans le courrier cité au point 1 du 23 mars 2022, aurait été envoyée par cette collectivité. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué du 14 octobre 2022, édicté au surplus au regard de circonstances nouvelles, ne saurait être considéré comme purement confirmatif d'une décision tacite de rejet née de l'incomplétude du dossier dans le délai de 3 mois suivant la réception de la première demande de pièces complémentaires qui avait été adressée à la société requérante. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense doit être écartée. 
 En ce qui concerne les moyens d'annulation : 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " () le permis de construire () tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (). ". L'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Et aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". 
 11. D'une part, la décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. D'autre part, le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis que l'autorité administrative entend rapporter. 
 12. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit précédemment, par lettre du 23 mars 2022, la ville de Quimper a informé la société requérante qu'elle considérait finalement que le dossier était complet au 1er février 2022 et que le délai d'instruction, porté à cinq mois en application de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme, courait jusqu'au 1er juillet 2022. La ville de Quimper se prévaut d'une lettre du 1er juillet 2022 par laquelle elle a considéré que de nouvelles pièces transmises par la société pétitionnaire le 24 juin 2022 constituaient une modification de la demande de permis de construire en cours d'instruction et nécessitait une nouvelle instruction dont le délai a recommencé à courir à compter de cette dernière date. Toutefois, alors que la société requérante conteste avoir été destinataire de cette lettre, établie le 1er juillet soit le jour de l'expiration du délai d'instruction initialement déterminé, la ville de Quimper n'établit pas l'avoir informée avant cette date, à laquelle devait naître la décision tacite valant permis de construire, du nouveau délai d'instruction qu'elle entendait mettre en œuvre. Par suite, faute d'avoir reçu une telle information dans les conditions rappelées au point 6 du présent jugement, la SARL Canopée est fondée à se prévaloir de la naissance d'une décision tacite valant permis de construire en l'absence de décision notifiée à l'issue du délai d'instruction de sa demande qui expirait le 1er juillet 2022. Par suite, elle est fondée à soutenir que l'arrêté litigieux du 14 octobre 2022, intervenu au-delà du délai du 3 mois prévu par l'article L.424-5 du code de l'urbanisme et sans procédure contradictoire préalable, procède illégalement au retrait de ce permis de construire. 
 13.  En second lieu, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code l'urbanisme, les autres moyens invoqués ne sont pas, en l'état de l'instruction, susceptibles de fonder l'annulation de la décision litigieuse. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 14 octobre 2022 doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ". Selon l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite (), l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur () ". 
 16. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme soit délivré à la société Canopée. Il y a donc lieu d'enjoindre au maire de Quimper de délivrer à la requérante un certificat attestant de la naissance d'un permis tacite le 1er juillet 2022 dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige non compris dans les dépens : 
 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Quimper la somme de 1 500 euros à verser à la société Canopée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 18. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société Canopée, qui n'est pas la partie perdante, au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la commune de Quimper. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Quimper du 14 octobre 2022 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Quimper de délivrer à la société Canopée un certificat de permis de construire tacite né le 1er juillet 2022 dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Quimper versera à la société Canopée une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Quimper présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Canopée et à la commune de Quimper. 
 Délibéré après l'audience du 14 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Labouysse, président, 
 M. Bouju, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 D. Bouju       Le président, 
 signé 
 D. Labouysse 
 La greffière, 
 signé 
 C. Salladain 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.