TA30 · 3ème chambre — 6 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance du 12 mai 2023, le président du tribunal administratif de Montpellier a transmis au tribunal administratif de Nîmes, en application de l’article R. 123-25 du code de l’environnement, le dossier de la requête de la commune de Carcassonne, enregistrée le 11 mai 2023, portant contestation des indemnités allouées à M. André Hiegel, en sa qualité de commissaire enquêteur lors de l’enquête publique relative à la modification n° 1 du plan local d’urbanisme communal.  
 
Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nîmes le 12 mai 2023, sous le n° 2301732, et un mémoire, enregistré le 26 juin 2023, la commune de Carcassonne, représentée par le cabinet Richier & Associés Droit Public, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) de réformer la décision du 26 avril 2023 par laquelle le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté son recours administratif préalable obligatoire formé contre l’ordonnance du 30 mars 2023 fixant à la somme totale de 8 960,84 euros l’indemnité due à M. Hiegel par la commune au titre des frais et vacations de l’enquête publique qui lui a été confiée dans le cadre de la modification n° 1 du plan local d’urbanisme communal ; 
 
2°) de réduire l’indemnité allouée à M. Hiegel à une plus juste proportion. 
 
 
 
 
La commune soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
- sa requête est recevable ; 
- le nombre de vacations retenu est excessif, compte tenu de l’absence de difficultés rencontrées lors de l’enquête et de l’absence de complexité particulière du dossier ; 
- le montant des indemnités allouées au titre des vacations effectuées pour l’examen du dossier et la rédaction du rapport est manifestement excessif, les justifications de ce montant étant lacunaires voire inexistantes ;  
- les décisions attaquées sont entachées d’une erreur de fait dès lors qu’il existe une différence de 11,75 vacations entre les vacations retenues et le nombre d’heures déclarées.  
 
Par un mémoire enregistré le 17 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier, représenté par son président, a présenté des observations indiquant qu’il s’en remet à l’appréciation du tribunal administratif de Nîmes s’agissant du montant des frais et honoraires alloués à M. Hiegel. 
 
Par des mémoires, enregistrés les 24 mai, 29 juin 2023 et 31 janvier 2025, M. André Hiegel, commissaire enquêteur, conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- l’arrêté du 29 juillet 2019 relatif aux frais et indemnités des commissaires enquêteurs chargés de conduire les enquêtes prévues par le code de l'environnement, les enquêtes prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et les enquêtes prévues par le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Hoenen, 
- les conclusions de M. Baccati, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par une décision du 13 septembre 2022, le président du tribunal administratif de Montpellier a désigné M. Hiegel en qualité de commissaire enquêteur en vue de procéder à l’enquête publique ayant pour objet la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune de Carcassonne. Par une ordonnance du 30 mars 2023, le président du tribunal administratif de Montpellier a taxé les frais et vacations du commissaire enquêteur à la somme totale de 8 960,84 euros. Le 14 avril 2023, la commune de Carcassonne, en application de l’article R. 123-25 du code de l’environnement, a saisi le président de cette juridiction d’un recours administratif préalable qui a été rejeté par une décision du 26 avril suivant. Par une requête, enregistrée le 11 mai 2023, que le président du tribunal administratif de Montpellier a transmise au tribunal administratif de Nîmes par une ordonnance du 12 mai 2023, la commune de Carcassonne demande l’annulation de l’ordonnance du 30 mars 2023 et de la décision du 26 avril 2023 rejetant de son recours administratif préalable ainsi que la réduction de l’indemnité mise à sa charge. Elle doit être regardée comme demandant la réformation de la décision du 26 avril 2023 confirmant, sur recours administratif préalable obligatoire, l’ordonnance du 30 mars 2023. 
 
Sur le cadre juridique : 
 
2. Aux termes de l’article R. 123-25 du code de l’environnement, alors applicable : « Les commissaires enquêteurs et les membres des commissions d'enquête ont droit à une indemnité, à la charge de la personne responsable du projet, plan ou programme, qui comprend des vacations et le remboursement des frais qu'ils engagent pour l'accomplissement de leur mission. / Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, du budget et de l'intérieur fixe les modalités de calcul de l'indemnité. / Le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin qui a désigné le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d'enquête, détermine le nombre de vacations allouées au commissaire enquêteur sur la base du nombre d'heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l'enquête depuis sa nomination jusqu'au rendu du rapport et des conclusions motivées, en tenant compte des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci. / Il arrête, sur justificatifs, le montant des frais qui seront remboursés au commissaire enquêteur. / Le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin fixe par ordonnance le montant de l'indemnité à verser au commissaire enquêteur. Cette ordonnance est notifiée au commissaire enquêteur et à la personne responsable du projet, plan ou programme et exécutoire dès sa notification. (…) / La personne responsable du projet, plan ou programme verse au commissaire enquêteur, directement ou par le biais d'un tiers que ce dernier mandate à cette fin, les sommes dues, déduction faite du montant de la provision versée dans les conditions définies à l'article R. 123-27. Elle effectue ce versement au plus tard un mois à compter de la notification de l'ordonnance mentionnée au cinquième alinéa du présent article. / (…) Sans préjudice de la faculté pour le commissaire enquêteur de saisir le juge des référés en application de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, le commissaire enquêteur et la personne responsable du projet, plan ou programme peuvent contester cette ordonnance, dans un délai de quinze jours suivant sa notification, en formant un recours administratif auprès du président du tribunal administratif concerné. Il ne suspend pas le délai de paiement et constitue un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de ce dernier. Le silence gardé sur ce recours administratif pendant plus de quinze jours vaut décision de rejet. La décision issue de ce recours administratif peut être contestée, dans un délai de quinze jours à compter de sa notification, devant la juridiction à laquelle appartient son auteur. La requête est transmise sans délai par le président de la juridiction à un tribunal administratif conformément à un tableau d'attribution arrêté par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. Le président de la juridiction à laquelle appartient l'auteur de l'ordonnance est appelé à présenter des observations écrites sur les mérites du recours ». 
 
3. L'ordonnance par laquelle le président du président du tribunal administratif fixe le montant de l’indemnité due à un commissaire enquêteur au titre des frais et vacations d’une enquête publique et sa décision prise sur le recours administratif préalable obligatoire prévu à l’article R. 123-25 du code de l’environnement revêtent un caractère administratif et non juridictionnel. Le recours dont elles peuvent faire l'objet en application des dispositions précitées du code de l’environnement est un recours de plein contentieux par lequel le juge détermine les droits à rémunération du commissaire enquêteur en tenant compte notamment des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci. 
  
 
 
Sur les conclusions à fin de réformation : 
 
4. Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 29 juillet 2019 visé ci-dessus : « L’indemnité accordée aux commissaires enquêteurs prévue à l’article R. 123-25 du code de l’environnement et à l’article R. 134-19 du code des relations entre le public et l’administration comprend : des vacations ; le remboursement sur justificatif des frais de déplacement (transports et missions) qui s’effectue dans les conditions prévues par les décrets n° 2001-654 du 19 juillet 2001 et n° 2006-781 du 3 juillet 2006 susvisés ; le remboursement sur justificatif des autres frais qu’ils engagent pour l’accomplissement de leur mission (téléphone, télécopie, reprographie, secrétariat) ». Aux termes de l’article 2 de ce même arrêté : « Le nombre de vacations destinées à indemniser les commissaires enquêteurs assurant les fonctions prévues par les articles L. 123-1 et suivants du code de l’environnement et les commissaires enquêteurs désignés en application de la première phrase de l’article R. 131-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est déterminé par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue, sur la base du nombre d’heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l’enquête, en tenant compte des difficultés de l’enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci. ». Aux termes de l’article 3 de ce même arrêté: « Le nombre de vacations destinées à indemniser les commissaires enquêteurs assurant les fonctions prévues par les articles R. 134-18 à R. 134-21 du code des relations entre le public et l’administration et les commissaires enquêteurs désignés en application de la seconde phrase de l’article R. 131-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est déterminé, sous réserve des cas où une autre autorité administrative les a désignés, par le préfet, sur la base du nombre d’heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l’enquête, en tenant compte des difficultés de l’enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci ». 
 
5. Il résulte des dispositions précitées de l’article R. 123-25 du code de l’environnement que l’indemnité à laquelle un commissaire enquêteur peut prétendre comprend notamment des vacations, qui correspondent au temps consacré à l’enquête. Par ailleurs, le nombre de ces vacations destinées à indemniser les commissaires enquêteurs est déterminé par le président du tribunal administratif sur la base du nombre d'heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l'enquête, en tenant compte des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci, une heure donnant droit à une vacation rémunérée au taux de 48 euros nets.  
 
6. Par ordonnance du 30 mars 2023, le président du tribunal administratif de Montpellier a fixé à 8 960,84 euros le montant de l’indemnité à verser à M. Hiegel, cette somme étant composée d’une indemnité de 8 052 euros pour 167,75 vacations, d’une indemnité de frais de déplacement pour un montant de 705,05 euros et d’une indemnité de frais divers pour un montant de 203,79 euros.  
 
7. Pour contester l’ordonnance du 30 mars 2023 par laquelle le président du tribunal administratif de Montpellier a fixé à 8 960,84 euros le montant de l’indemnité à verser à M. Hiegel, commissaire enquêteur, la commune requérante soutient que le montant de cette indemnité est disproportionné et injustifié par rapport à la nature du projet. Elle relève qu’il existe une contradiction entre le nombre de vacation accordé et le temps total consacré par le commissaire enquêteur à cette enquête en indiquant que 11,75 vacations ne sont pas justifiées. De plus, elle conteste le nombre de vacations facturées au titre des permanences contestant la nécessité de réaliser cinq permanences au lieu de trois ainsi que le nombre de vacations facturées au titre de l’élaboration du rapport (50 heures), l’élaboration des conclusions et avis motivés (25 heures) et la finalisation de ce dernier (4 heures) alors même que le projet ne présentait aucune difficulté particulière. Pour demander l’indemnisation de ses vacations, M. Hiegel fait notamment valoir qu’au regard de la désertification médicale du secteur, le projet, objet de la modification litigieuse du PLU, était susceptible de motiver la population à participer à l’enquête publique et de ce qu’à l’issue de cette enquête le projet d’implantation d’une maison pluridisciplinaire de santé ainsi que son aménagement a été abandonné sur l’emplacement réservé n° 59. Il produit au soutien de ses déclarations, un document qui indique précisément la nature et la durée des tâches accomplies dans le cadre de sa mission.  
 
8. Toutefois, comme le soutient la commune, il résulte de l’instruction et notamment de l’état des vacations produit par le commissaire enquêteur qu’il comptabilise non pas 167,75 heures de travail mais 156 heures. Par ailleurs, si la qualité du travail de M. Hiegel n’est pas remise en cause par la commune, il n’est pas établi que les 79 heures totales consacrées à l’élaboration, la rédaction et le montage du dossier aient été nécessaires, même si au cours de cette étape le commissaire enquêteur a dû reprendre son rapport compte tenu de l’évolution du projet de modification du PLU, dont l’impact n’est d’ailleurs pas précisé. En outre, la durée de la rédaction des conclusions et avis de 20 pages, soit 25 heures, paraît élevée alors qu’une partie du travail rédactionnel se réalise en pratique au fil de l’eau, et que l’expert a par ailleurs décompté 29 heures pour la finalisation du dossier. Il en va de même concernant le nombre de permanences que M. Hiegel a fixé à cinq, alors que le projet de modification reste modeste à l’échelle de la commune. D’ailleurs, aucune visite n’a été recensée pour deux des cinq dates retenues. Les autres critiques de la commune, portant notamment sur 30 minutes qui auraient été décomptées en trop sur les réunions des 9 et 15 décembre, ou bien sur une visite sur site du 20 février 2023 que le commissaire aurait indument réalisée de sa propre initiative, apparaissent insuffisamment circonstanciées pour être accueillies. Par suite, eu égard au caractère modeste de la modification n°1 du plan local d’urbanisme et des conditions de déroulement de l’enquête, il y a lieu de ramener à 130 (hors trajet) le nombre de vacations horaires à prendre en compte pour déterminer le montant de l’indemnité qui doit être ramenée à 6 240 euros. Les frais de déplacements et les frais divers n’étant pas contestés, le montant total de cette indemnité s’en trouve ramené à la somme totale de 7 148,84 euros (6 240 + 705,05 + 203,79).  
 
9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Carcassonne est fondée à demander la réformation, dans la mesure qui vient d’être indiquée, de la décision du 26 avril 2023 du président du tribunal administratif de Montpellier rejetant son recours administratif préalable obligatoire formé contre l’ordonnance du 30 mars 2023 fixant l’indemnité due à M. Hiegel au titre des frais et vacation de l’enquête publique qui lui a été confiée dans le cadre de la modification n°1 du plan local d’urbanisme communal.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Le montant de l’indemnité due à M. Hiegel au titre des vacations effectuées est ramené de 8 960,84 euros (huit mille neuf-cent soixante euros et quatre-vingt-quatre centimes) à 7 148,84 euros (sept mille cent quarante-huit euros et quatre-vingt-quatre centimes). 
  
Article 2 : La décision du président du tribunal administratif de Montpellier du 26 avril 2023 rejetant le recours administratif préalable obligatoire de la commune de Carcassonne contre l’ordonnance du 30 mars 2023 est réformée en ce qu’elle a de contraire à l’article 1er du présent jugement. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Carcassonne, à M. André Hiegel et à la présidente du tribunal administratif de Montpellier.  
 
Délibéré après l'audience du 23 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Peretti, président, 
M. Mouret, premier conseiller, 
Mme Hoenen, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2026. 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
A-S. HOENEN 
 
 
Le président, 
 
 
 
 
P. PERETTI 
 
 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
D. BERTHOD 
 
 
 
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.